為老年人安享晚年撐起“幸福傘”
——解讀《關(guān)于深化養(yǎng)老服務(wù)改革發(fā)展的意見》
來源： 《光明日報(bào)》（2025年01月17日 10版）
時(shí)間：2025-01-17
作者：林毅夫,、付才輝,、卓唯佳（分別系北京大學(xué)新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院院長,、北京大學(xué)新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院研究員,、南京大學(xué)社會學(xué)院助理研究員）
日前，中共中央,、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化養(yǎng)老服務(wù)改革發(fā)展的意見》（以下簡稱“意見”）,。這是我國首次以黨中央、國務(wù)院名義印發(fā)關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)工作的意見,，承載著積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略的迫切要求,。
意見提出，到2029年,，養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)基本建成,，服務(wù)能力和水平顯著增強(qiáng)，擴(kuò)容提質(zhì)增效取得明顯進(jìn)展,，基本養(yǎng)老服務(wù)供給不斷優(yōu)化,；到2035年，養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)更加健全,，服務(wù)供給與需求更加協(xié)調(diào)適配，全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù),，適合我國國情的養(yǎng)老服務(wù)體系成熟定型,。意見的發(fā)布,，將為老年人安享晚年撐起更多“幸福傘”。
加快建設(shè)適合我國國情的養(yǎng)老服務(wù)體系
當(dāng)前,，我國養(yǎng)老服務(wù)體系存在三大結(jié)構(gòu)性矛盾,。為此，意見按照“三個(gè)三合一”改革發(fā)展方案加快建設(shè)適合我國國情的養(yǎng)老服務(wù)體系：即加快健全覆蓋城鄉(xiāng)的三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò),、貫通協(xié)調(diào)居家社區(qū)機(jī)構(gòu)三類養(yǎng)老服務(wù)形態(tài),、構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展三方協(xié)同機(jī)制。該方案可以有效解決目前存在的掣肘,。
第一大結(jié)構(gòu)性矛盾是養(yǎng)老資源巨大的城鄉(xiāng)差距,。當(dāng)前，農(nóng)村老齡化程度遠(yuǎn)高于城市,，但養(yǎng)老資源卻遠(yuǎn)低于城市,。意見提出加快健全覆蓋城鄉(xiāng)的三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，將更加有力地推動解決養(yǎng)老服務(wù)的城鄉(xiāng)矛盾,。同時(shí),，對于如何加快補(bǔ)齊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)短板，意見提出因地制宜擴(kuò)大農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給,，將發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容,，有條件的地方可以按規(guī)定開發(fā)設(shè)置農(nóng)村助老崗位，引導(dǎo)城市養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)營農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施,。
第二大結(jié)構(gòu)性矛盾是養(yǎng)老服務(wù)方式之間的分割阻塞,。目前，養(yǎng)老服務(wù)供給主要集中在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老形態(tài)上,，但事實(shí)上養(yǎng)老服務(wù)需求卻集中在居家養(yǎng)老形態(tài)上,，居家、社區(qū)與機(jī)構(gòu)之間的養(yǎng)老服務(wù)鏈條仍存在脫節(jié),。意見提出貫通協(xié)調(diào)居家社區(qū)機(jī)構(gòu)三類養(yǎng)老服務(wù)形態(tài),，將有力解決其間的矛盾，尤其是明確提出探索為居家失能老年人建設(shè)具有連續(xù)性,、穩(wěn)定,、專業(yè)服務(wù)功能的家庭養(yǎng)老床位，開展老年人家庭成員照護(hù)技能培訓(xùn),。
第三大結(jié)構(gòu)性矛盾是政府與市場以及社會之間的關(guān)系不順,。長期以來，各界寄希望于養(yǎng)老服務(wù)市場化轉(zhuǎn)型,，認(rèn)為大力支持與吸引民間資源進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域,、擴(kuò)大社會化的養(yǎng)老服務(wù)供給是養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的主流。但市場化的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的長期照護(hù)尤其是專業(yè)性的護(hù)理服務(wù)相對而言非常昂貴，除了少數(shù)政府兜底的特困群體和少數(shù)的富裕群體之外,，大多數(shù)群體并無足夠的支付能力,，導(dǎo)致很多地區(qū)并沒有自發(fā)形成的養(yǎng)老服務(wù)市場。因此,，除了兜底性養(yǎng)老服務(wù)之外,，普惠性和基礎(chǔ)性養(yǎng)老服務(wù)也必須納入政府主導(dǎo)的養(yǎng)老事業(yè)之中，而不是完全交給市場,。意見提出構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展三方協(xié)同機(jī)制,，將有力理順政府與市場以及社會之間的關(guān)系，尤其是明確提出建立促進(jìn)普惠養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展機(jī)制,，加大設(shè)施建設(shè)和場地供給支持力度,，大力發(fā)展價(jià)格可負(fù)擔(dān)、質(zhì)量有保障,、運(yùn)營可持續(xù)的普惠養(yǎng)老服務(wù),。
因地制宜建設(shè)適合各地的養(yǎng)老服務(wù)體系
當(dāng)前，我國的養(yǎng)老服務(wù)體系還存在要素支撐不足等問題,，主要表現(xiàn)在養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施不足,、養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)費(fèi)不足、養(yǎng)老護(hù)理員及其培訓(xùn)培養(yǎng)不足,、養(yǎng)老金融發(fā)育不足,、養(yǎng)老數(shù)字化不足等方面。以養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)費(fèi)不足為例,，2023年49個(gè)試點(diǎn)城市參加長期護(hù)理保險(xiǎn)人數(shù)雖然達(dá)到1.8億,，但享受待遇人數(shù)僅134.29萬人，基金收入僅243.63億元,、基金支出近118.56億元,。長期護(hù)理保險(xiǎn)定點(diǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)僅8080家，護(hù)理服務(wù)人員僅30.28萬人,。
為此,，建設(shè)適合各地的養(yǎng)老服務(wù)體系是各地各部門接下來的必修課。意見也部署了改革發(fā)展的重點(diǎn)抓手,。在加快健全覆蓋城鄉(xiāng)的三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)上,，要建設(shè)縣級綜合養(yǎng)老服務(wù)管理平臺、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)能力建設(shè),、完善村（社區(qū)）養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施站點(diǎn),。在貫通協(xié)調(diào)居家社區(qū)機(jī)構(gòu)三類養(yǎng)老服務(wù)形態(tài)上，要鞏固居家養(yǎng)老基礎(chǔ)作用,、強(qiáng)化社區(qū)養(yǎng)老依托作用,、優(yōu)化機(jī)構(gòu)養(yǎng)老專業(yè)支撐作用，同時(shí)促進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、加快補(bǔ)齊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)短板,、加強(qiáng)和改進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管,。在構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展三方協(xié)同機(jī)制上，要發(fā)揮養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展政府主導(dǎo)作用,、發(fā)揮養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展市場配置資源作用、發(fā)揮養(yǎng)老服務(wù)社會參與作用,。在強(qiáng)化有力有效的養(yǎng)老服務(wù)要素保障上,，要科學(xué)規(guī)劃養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局、完善財(cái)政支持相關(guān)政策,、加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè),、大力發(fā)展養(yǎng)老金融、加快養(yǎng)老科技和信息化發(fā)展應(yīng)用,。
同時(shí),，意見明確縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）,、村（社區(qū)）三級養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)要根據(jù)老齡人口實(shí)際的照護(hù)需求等級和可及條件采取三級聯(lián)動分級分類,、普惠可及、持續(xù)發(fā)展提供覆蓋城鄉(xiāng)所有老年人的基本養(yǎng)老服務(wù)清單模式,。強(qiáng)調(diào)要拓展和強(qiáng)化縣級綜合養(yǎng)老服務(wù)管理平臺的服務(wù)示范,、行業(yè)指導(dǎo)、應(yīng)急救助,、資源協(xié)調(diào)等綜合功能,，統(tǒng)籌推動縣域養(yǎng)老服務(wù)資源高效利用，省級,、市級養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要推動優(yōu)質(zhì)資源下沉到縣級綜合養(yǎng)老服務(wù)管理平臺,；要改擴(kuò)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)中心，發(fā)揮專業(yè)照護(hù),、服務(wù)轉(zhuǎn)介,、資源鏈接等作用，促進(jìn)上下聯(lián)動,，推動供需銜接,；村（社區(qū)）養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施站點(diǎn)要采取“中心+站點(diǎn)”等方式，大力發(fā)展嵌入式社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施,、互助性養(yǎng)老服務(wù)站點(diǎn),，發(fā)揮連接家庭和社會服務(wù)的作用，及時(shí)收集和轉(zhuǎn)介服務(wù)需求,。
建設(shè)適合各地的養(yǎng)老服務(wù)體系,，還需要加強(qiáng)基層組織能力。隨著鄉(xiāng)村和社區(qū)的高度老齡化，基層群眾性自治組織的主要功能也應(yīng)隨之轉(zhuǎn)變,，弱化其日益錯(cuò)位的行政化定位,，推動改革成為基層養(yǎng)老服務(wù)組織者。當(dāng)前,，全國有近50萬個(gè)村委會,、200多萬村委會成員，近12萬個(gè)居委會,、60多萬居委會成員,，再加上全國70多萬持證社會工作者，已經(jīng)是非常龐大的可資動員的基層組織資源,。要用好如此龐大的村委會和居委會以及社會工作體系,，激活并增強(qiáng)其基本養(yǎng)老服務(wù)能力，這是市場所不能夠建立的基層養(yǎng)老體系組織保障,。因此意見在加強(qiáng)組織實(shí)施中提出,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委、村（社區(qū)）黨組織要將養(yǎng)老服務(wù)作為聯(lián)系群眾的重要內(nèi)容,，引導(dǎo)各類組織共同做好養(yǎng)老服務(wù)工作,，而且村（社區(qū)）“兩委”要把服務(wù)老年人作為重要職責(zé)，掌握轄區(qū)內(nèi)老年人情況和服務(wù)需求,，協(xié)助開展養(yǎng)老服務(wù),。
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