建立養(yǎng)老機構綜合監(jiān)管制度亟待提速破題
江治強
2018年12月29日全國人大常委會對《中華人民共和國老年人權益保障法》（簡稱《老年人權益保障法》）作出重大修改，其中取消了養(yǎng)老機構設立行政許可，改為登記備案管理。從《老年人權益保障法》修改前的“準入”管理向放開準入后“過程”管理的轉變，當前行業(yè)內外還不同程度地存在某些模糊認識亟待理清；對于建立養(yǎng)老機構綜合監(jiān)管制度，也有必要明確相關的制度設計問題。
取消養(yǎng)老機構設立許可
不等于取消了所有許可審批事項
需監(jiān)管的“養(yǎng)老機構”將更加多樣。據(jù)統(tǒng)計，取消許可后，全國養(yǎng)老機構和養(yǎng)老床位數(shù)2019年二季度比一季度分別增長663家、4.3萬張；與2018年同期增長量相比，分別多出474家、4.1萬張。取消設立許可后，城鄉(xiāng)社區(qū)日間照料場所、社區(qū)嵌入型養(yǎng)老設施、互助養(yǎng)老機構等過去難以實現(xiàn)法人登記的養(yǎng)老機構（場所），由于登記的程序簡化、環(huán)節(jié)壓縮，都可以更加便利地取得法人身份。
監(jiān)管的標準變得更加復雜。采取設立許可時對養(yǎng)老機構設立有明確的“底線”標準，如床位數(shù)在10張以上，有符合規(guī)定的基本生活用房、設施設備和活動場地等，取消行政許可后不設最低標準，無法避免良莠不齊的養(yǎng)老機構進入養(yǎng)老服務領域。
養(yǎng)老機構登記備案營業(yè)后，在后續(xù)辦理審批審驗與開展服務活動同時進行的情況下，將極大地增加經(jīng)營風險。面對上述新情況，如何界定養(yǎng)老機構，如何細化養(yǎng)老機構分級分類管理，不同性質和類型的養(yǎng)老機構如何監(jiān)管、如何實現(xiàn)不同性質、不同規(guī)模和類型的養(yǎng)老機構監(jiān)管全覆蓋等等問題都是在行政許可之前不曾有的，將極大地增加養(yǎng)老機構監(jiān)管的復雜性和技術難度。
建立養(yǎng)老機構綜合監(jiān)管制度亟待提速破題
新修訂的《老年人權益保障法》將養(yǎng)老服務行業(yè)監(jiān)管的職責賦予民政部門，同時規(guī)定了其他部門的監(jiān)管職責，明確提出建立綜合監(jiān)管機制。民政部門面臨著從過去的準入監(jiān)管到過程監(jiān)管、從單一部門監(jiān)管到牽頭行業(yè)監(jiān)管轉變帶來的挑戰(zhàn)。按照“法無授權不可為”的原則，政府部門對養(yǎng)老機構實施監(jiān)管，必須依據(jù)法律法規(guī)由法定的監(jiān)管主體、采取合法的監(jiān)管方式，依照法定的監(jiān)管程序對養(yǎng)老機構的開設和運營給予監(jiān)督、指導和管理。從目前看，一是行業(yè)監(jiān)管的配套法規(guī)還相對滯后。《養(yǎng)老機構設立許可辦法》廢止后，面對大量的養(yǎng)老機構需要進行登記備案和監(jiān)督管理，民政部頒布的《養(yǎng)老機構管理辦法》已經(jīng)不再適用，《老年人權益保障法》賦予的監(jiān)管職責亟待相應的行政法規(guī)、部門規(guī)章予以規(guī)范。二是監(jiān)管標準體系不完整。對養(yǎng)老機構的服務監(jiān)管和全過程監(jiān)管尚缺少健全合理的標準體系。目前主要有《養(yǎng)老機構等級劃分與評定標準》和《養(yǎng)老機構服務質量基本規(guī)范》兩個國家標準，國家層面的養(yǎng)老機構分類標準及相應的服務指導標準尚未制定，養(yǎng)老服務執(zhí)業(yè)資格、養(yǎng)老機構經(jīng)濟運行以及“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”、居家養(yǎng)老等全流程技術標準還存在不統(tǒng)一、不健全等問題。三是監(jiān)管鏈條銜接不夠。養(yǎng)老服務的監(jiān)管至少有兩個維度，首先是機構監(jiān)管維度，從用地審批、建筑施工，到申請開辦、依法登記、備案（注銷登記）這一條機構監(jiān)管維度上，雖然通過行政審批制度改革實現(xiàn)了“并聯(lián)審批”“一網(wǎng)”“一門”辦理，但基本上仍然是各個職能部門依據(jù)各自的法律法規(guī)實施審批、審驗、備案，缺乏整體聯(lián)動。其次，在服務監(jiān)管維度上，還缺少根據(jù)不同等級、不同類型養(yǎng)老機構實施有效的服務達標評價體系和監(jiān)測體系。四是綜合監(jiān)管機制未理順。養(yǎng)老服務監(jiān)管涉及部門多、監(jiān)管環(huán)節(jié)多，各個部門的審批審驗有的還存在互為前置條件，民政事業(yè)單位性質的養(yǎng)老機構“管辦不分”、法人登記不全，不同部門之間還存在監(jiān)管行動不互聯(lián)、監(jiān)管結果不互認、監(jiān)管標準不互通等問題。
養(yǎng)老機構綜合監(jiān)管頂層設計的有關建議
及時修訂完善配套法規(guī)制度。堅持于法有據(jù)、依法依規(guī)，抓緊制定《養(yǎng)老機構登記備案管理辦法》，準確界定所監(jiān)管的養(yǎng)老機構的范圍和類型，研究公布不同類型養(yǎng)老機構設立需審批許可的目錄清單，明確監(jiān)管權力邊界。參照醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)綜合監(jiān)管的做法，制定并以國務院名義出臺關于加強養(yǎng)老機構綜合監(jiān)管的意見，明確綜合監(jiān)管的體制及部門職責、監(jiān)管的方式方法，為民政依法履行養(yǎng)老機構綜合監(jiān)管牽頭職責做好頂層設計。
探索完善養(yǎng)老機構監(jiān)管評價指標體系。建立科學的監(jiān)管評價指標是實施養(yǎng)老機構風險動態(tài)監(jiān)測，提高養(yǎng)老服務監(jiān)管水平的重要條件。結合養(yǎng)老院質量提升專項行動，加大對《養(yǎng)老機構等級劃分與評定標準》《養(yǎng)老機構服務質量基本規(guī)范》達標工作推進力度。在總結國家標準的達標經(jīng)驗基礎上，綜合考慮經(jīng)營規(guī)模、機構類型、服務對象等多種因素，探索建立分級分類的養(yǎng)老機構監(jiān)管評價指標體系，為實施精準監(jiān)管提供科學依據(jù)。
建立監(jiān)管聯(lián)動機制。綜合監(jiān)管的關鍵是實現(xiàn)相關部門之間的聯(lián)動。發(fā)揮養(yǎng)老服務部際聯(lián)席會議制度的統(tǒng)籌協(xié)調作用，研究制定養(yǎng)老機構部門監(jiān)管權責清單，劃清監(jiān)管責任邊界，壓實“誰審批、誰監(jiān)管”“誰主管、誰監(jiān)管”的監(jiān)管主體責任。打通審批信息、法人登記信息、備案信息、補貼信息、納稅信息、企業(yè)和社會組織信用信息、處罰信息互聯(lián)共享渠道，建立養(yǎng)老機構監(jiān)管綜合信息平臺，實現(xiàn)不同職能部門之間監(jiān)管信息互通、監(jiān)管結果互認、監(jiān)管聯(lián)動。
強化監(jiān)管結果運用。加強對養(yǎng)老機構監(jiān)管的最終目的是促進和規(guī)范行業(yè)發(fā)展，在發(fā)揮監(jiān)管“利劍”作用的同時，應當從發(fā)揮監(jiān)管的正面導向作用出發(fā)，建立監(jiān)管結果與養(yǎng)老機構等級評定、財政補貼、政府購買服務、醫(yī)保或長期護理保險定點審批等掛鉤機制，推動綜合監(jiān)管結果發(fā)揮激勵引導作用。
創(chuàng)新監(jiān)管方式。必須運用現(xiàn)代信息技術手段，整合隨機抽檢、定點監(jiān)測、違法失信、投訴舉報等相關信息建立現(xiàn)代監(jiān)管方式，增強監(jiān)管效率。
（作者系民政部政策研究中心研究員）
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