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【法眼觀天下】   

作者：任際（遼寧大學(xué)中國老齡政策法律研究所所長、教授、博士生導(dǎo)師）

編者按

九九重陽。敬老愛老是中華民族的傳統(tǒng)美德，在當(dāng)今社會，積極構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會環(huán)境，事關(guān)億萬群眾福祉，事關(guān)社會和諧。在重陽節(jié)來臨之際，本版特邀請專家學(xué)者，從法律保障的角度探討如何完善以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)的養(yǎng)老模式、鼓勵年輕人孝老愛親，提出自己的觀點。

根據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，截至2018年末，我國60周歲及以上人口達2.49億人，占總?cè)丝诘?7.9%；2018年老年人口較2017年增長859萬，未來每年新增老年人口約800萬到1000萬人。目前，我國老年人呈現(xiàn)數(shù)量大、空巢多、高齡化等特點，居家養(yǎng)老作為養(yǎng)老服務(wù)體系的重要組成部分，成為滿足數(shù)量龐大的老年群體多方面需求的重要一環(huán)。積極扶助老年人居家養(yǎng)老，妥善保障老年人養(yǎng)老權(quán)益，是我國養(yǎng)老體系建設(shè)的重中之重。

1.居家養(yǎng)老不是簡單的“家庭養(yǎng)老”

長期以來，我國形成了以家庭養(yǎng)老為主的養(yǎng)老模式。然而，自20世紀(jì)90年代我國開始進入老齡化社會，人口社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，老年撫養(yǎng)比達到了17%，社會養(yǎng)老需求和負擔(dān)加大，隨之而來的養(yǎng)老方式呈現(xiàn)多層次、多樣化特征。這種形態(tài)變化既改變了傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式，也成為多元養(yǎng)老服務(wù)和社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的新挑戰(zhàn)。

2019年6月5日，云南昆明青年路社區(qū)居家養(yǎng)老綜合服務(wù)中心，新開辦的愛心食堂受到社區(qū)老人歡迎，年滿60歲的老人辦理一張就餐卡就能按5元一餐的價格吃上四菜一湯的套餐。光明圖片/視覺中國

老齡事業(yè)發(fā)展事關(guān)百姓福祉和國家發(fā)展全局。黨的十八大報告提出，要“積極應(yīng)對人口老齡化，大力發(fā)展老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)。”黨的十八屆五中全會提出“建設(shè)以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系”。黨的十九大報告進一步提出構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會環(huán)境。“十三五”規(guī)劃綱要設(shè)立了“積極應(yīng)對人口老齡化”專章，提出要“開展應(yīng)對人口老齡化行動，加強頂層設(shè)計，構(gòu)建以人口戰(zhàn)略、生育政策、就業(yè)制度、養(yǎng)老服務(wù)、社保體系、健康保障、人才培養(yǎng)、環(huán)境支持、社會參與等為支撐的人口老齡化應(yīng)對體系。”這對發(fā)展居家養(yǎng)老、保障老年人權(quán)益提出了更高要求。

2019年2月15日，遼寧沈陽和平區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心的90后養(yǎng)老護工在為老人服務(wù)。光明圖片/視覺中國

居家養(yǎng)老的基本內(nèi)涵是尊重和發(fā)揮家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)作用，滿足大多數(shù)老年人在家居住養(yǎng)老需求，同時發(fā)揮社區(qū)養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老的基本作用。需要說明的是，居家養(yǎng)老不是簡單的“家庭養(yǎng)老”，它具有更多含義：一是老年人能在自己熟悉的家庭環(huán)境中生活，這也是傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老的含義；二是老年人在居家中應(yīng)當(dāng)享受到專業(yè)服務(wù)部門的社會化服務(wù)。居家養(yǎng)老不是單一的老人在家居住或有老年人的家庭承擔(dān)全部養(yǎng)老責(zé)任，居家養(yǎng)老具有社會性，是以家庭為基礎(chǔ)，以城鄉(xiāng)社區(qū)為依托，以社會保障制度為支撐，由政府、企業(yè)、社會提供專業(yè)化服務(wù)的全方位社會扶助養(yǎng)老模式。居家養(yǎng)老是重要的民生工程，也是我國現(xiàn)代化社會體系的重要組成部分。

近年來，中央和地方相繼出臺多項政策法律法規(guī)，大力推動和支持居家養(yǎng)老。如2016年民政部、財政部開展中央財政支持開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點工作，重點支持居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的7個重點領(lǐng)域。北京成為全國首個出臺地方居家養(yǎng)老服務(wù)條例的省市。2019年8月，國務(wù)院常務(wù)會議決定，依托社區(qū)發(fā)展以居家為基礎(chǔ)的多樣化養(yǎng)老服務(wù)，為老年人提供助餐、助醫(yī)、助行、助潔等便捷服務(wù)。這充分表明黨和政府對居家養(yǎng)老這一重大社會民生的關(guān)切和重視。

2.居家養(yǎng)老需要改善的關(guān)鍵點

居家養(yǎng)老是老年人實現(xiàn)養(yǎng)老需求的重要途徑，也是多層次養(yǎng)老方式的重要內(nèi)容。盡管現(xiàn)在有的地方政府確立了“9073”或“9064”目標(biāo)要求，但在養(yǎng)老體系建設(shè)和實施中，還存在一些具體問題，主要可歸納為三個方面：對居家養(yǎng)老認識偏差；居家養(yǎng)老社會供給不足；居家養(yǎng)老權(quán)益保障不完善。

第一，居家養(yǎng)老不等于家庭養(yǎng)老。

家庭養(yǎng)老在精神慰藉和親情關(guān)愛等方面具有顯著優(yōu)勢，是其他養(yǎng)老方式難以替代的。雖然現(xiàn)在家庭結(jié)構(gòu)變化使得一些家庭成員難以承擔(dān)養(yǎng)老重任，但兒女希望盡孝、老人希望在家養(yǎng)老的觀念沒有根本轉(zhuǎn)變，因為家庭養(yǎng)老符合傳統(tǒng)習(xí)慣、家庭觀念，老人在心理上更易接受。而現(xiàn)代意義的居家養(yǎng)老，無論是規(guī)模、形態(tài)、模式、手段等各個方面，都已經(jīng)與傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老不同。傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老，是由家庭提供所有的養(yǎng)老服務(wù)。但由于家庭小型化等因素，已不能完全滿足現(xiàn)代家庭養(yǎng)老需求，需要社會提供養(yǎng)老服務(wù)。居家養(yǎng)老中的“家”具有開放形態(tài)，不局限于狹義家庭，而是擴大到老人所處社區(qū)的廣義家庭。這個廣義的“家”，既包括物質(zhì)條件、設(shè)施，也涵蓋人文社會環(huán)境，在這樣的綜合環(huán)境中老人能得到更好照顧。可以說居家養(yǎng)老是家庭養(yǎng)老與社會保障相結(jié)合的社會全方位養(yǎng)老，其中家庭養(yǎng)老仍然是基礎(chǔ)和關(guān)鍵，沒有家庭養(yǎng)老就沒有居家養(yǎng)老，社區(qū)養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老是居家養(yǎng)老的補充。

我國老齡化程度日益加深，要求我們必須探索符合我國國情的、積極的老齡化應(yīng)對之路。居家養(yǎng)老是順應(yīng)我國國情的養(yǎng)老解決方案，既符合我國傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念，又能滿足大多數(shù)老人在家養(yǎng)老的需求，但需要轉(zhuǎn)變的一點是，不能把養(yǎng)老問題僅僅看作是老人自己的問題，政府、社會、市場、家庭和個人應(yīng)共同成為居家養(yǎng)老的主力軍。除了發(fā)揮家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)作用，在居家養(yǎng)老中，政府、社區(qū)和機構(gòu)應(yīng)當(dāng)更多作為，協(xié)助解決老年人基本衣、食、住、行等問題，老人居住環(huán)境中的宜居設(shè)施，老人的出行扶手、輪椅通道等。我國老年人權(quán)益保障法強調(diào)了居家養(yǎng)老的重要地位，為國家建立健全居家養(yǎng)老支持政策提供了法律依據(jù)，其中第5條規(guī)定，國家建立和完善以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的社會養(yǎng)老服務(wù)體系，將居家養(yǎng)老服務(wù)上升到法律層面。

第二，大力建設(shè)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。

20世紀(jì)80年代，國際社會提出了“就地養(yǎng)老”理念。1991年，《聯(lián)合國老年人原則》也強調(diào)“老年人應(yīng)盡可能在家中居住”。通過家庭和社區(qū)創(chuàng)造支持環(huán)境，使老人盡可能居家養(yǎng)老，已經(jīng)被老齡化社會的先發(fā)國家廣泛接受。

我國的居家養(yǎng)老模式有傳統(tǒng)，有需求，國家的養(yǎng)老政策方向也是以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)。這就要求盡快解決百姓居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)滯后的問題。目前的居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中，由于社區(qū)資源有限并且功能繁雜，居家養(yǎng)老模式也不成熟，各地還普遍處在探索階段，缺乏相應(yīng)的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，如在設(shè)施建設(shè)、功能設(shè)置、服務(wù)供給等方面還沒有為老人居家服務(wù)提供有力支撐，具體如身體狀況差、自理能力弱的老年人無法得到相應(yīng)的照料與服務(wù)，使得很多老人只能選擇進入養(yǎng)老機構(gòu)，這也加劇了養(yǎng)老機構(gòu)床位的緊張。同時，政府的財政投入集中在建設(shè)養(yǎng)老機構(gòu)、福利院等養(yǎng)老設(shè)施方面，對于民辦養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)（運營）近年來也加大了補貼。目前，各地的居家養(yǎng)老服務(wù)項目普遍是政府為特定的資助對象購買服務(wù)，但是對于老人居家養(yǎng)老還沒有或缺乏補貼對策和措施。在沒有補貼的情況下，老百姓購買居家養(yǎng)老服務(wù)的積極性不足，也加劇了老人對養(yǎng)老機構(gòu)，尤其是公辦養(yǎng)老機構(gòu)的依賴。

第三，老年人居家養(yǎng)老的權(quán)利需要法律切實保障。

居家養(yǎng)老是老年人的基本權(quán)利。在居家養(yǎng)老模式推進的過程中，老年人的權(quán)益保護不容忽視。我國目前雖然有老年人權(quán)益保障法，各省市也有居家養(yǎng)老服務(wù)條例等法規(guī)出臺，這對于居家養(yǎng)老模式的建立有極大推動作用，也在相當(dāng)程度上維護了老年人的權(quán)益。但是，對于居家養(yǎng)老服務(wù)中老年人的權(quán)利和義務(wù)規(guī)范不足，很多規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性，具體責(zé)任不夠明確，居家養(yǎng)老的突出問題仍亟待解決。如居家養(yǎng)老中發(fā)生的爭議糾紛，存在投訴難等問題。某些養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)非法集資騙取老年人的積蓄，有的居家護理人員虐待老年人等，都需要出臺切實、具體的保障規(guī)則。

3.如何全方位建設(shè)居家養(yǎng)老

目前，我國已初步形成了居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為補充的養(yǎng)老服務(wù)體系。北京、上海、廣州、深圳、杭州等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，也開始了更多的“居家養(yǎng)老服務(wù)”的試驗和探索。老年人權(quán)益保障法第13條明確：“老年人養(yǎng)老以居家為基礎(chǔ)，家庭成員應(yīng)當(dāng)尊重、關(guān)心和照料老年人。”北京、浙江、江蘇、寧夏、合肥、青島、沈陽等地制定了養(yǎng)老服務(wù)促進條例或居家養(yǎng)老服務(wù)條例等專項地方性法規(guī)。當(dāng)前我國正處于養(yǎng)老方式轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵時期，對此，筆者建議：

第一，做好立法規(guī)劃，將居家養(yǎng)老納入法治化軌道。

在推動居家養(yǎng)老發(fā)展的過程中，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新居家養(yǎng)老政策法律，建立和做好立法規(guī)劃，我國老年權(quán)益保障法應(yīng)當(dāng)在內(nèi)容上更細致設(shè)計，以便于老人更便捷地行使權(quán)利。建議將居家養(yǎng)老服務(wù)的保障內(nèi)容在老年人權(quán)益保障法中設(shè)立專章予以規(guī)定，并就居家養(yǎng)老服務(wù)糾紛實體處理和程序作出單獨規(guī)定；在條件成熟的時候，還可以制定標(biāo)準(zhǔn)相對統(tǒng)一、立法內(nèi)容明確的“居家養(yǎng)老服務(wù)條例”，提高居家養(yǎng)老服務(wù)法律層級，依法推動居家養(yǎng)老，為居家養(yǎng)老提供更多有法可依的制度規(guī)范；還可以從長期護理保險、居家照護、居家養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)等角度健全基礎(chǔ)規(guī)范，不僅滿足老年人居家養(yǎng)老需要，而且構(gòu)建居家養(yǎng)老法律體系，從而實現(xiàn)老有所依、老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)，進而實現(xiàn)老有所為、老有所樂。

第二，科學(xué)制定養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃，完善我國居家養(yǎng)老服務(wù)體系。我國各地老齡化程度、經(jīng)濟社會發(fā)展水平、居民傳統(tǒng)觀念和行為習(xí)慣有很大差異，科學(xué)制定養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃，建立完善的居家養(yǎng)老服務(wù)體系，對我國養(yǎng)老事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展尤為重要。在法律上應(yīng)當(dāng)為居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的管理與監(jiān)督提供明確的依據(jù)，真正做到依法推動居家養(yǎng)老服務(wù)的健康、有序發(fā)展。在居家養(yǎng)老中需要實行標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)管，并對家庭、社區(qū)、機構(gòu)的綜合場所或各自的場所科學(xué)設(shè)計，比如衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、養(yǎng)老設(shè)施等都需要認真規(guī)范，保障老人的安全。

第三，創(chuàng)造適合老年人生活的宜居環(huán)境。積極對城市現(xiàn)有老舊小區(qū)進行適老化改造，滿足老人的實際需要；在新建小區(qū)規(guī)劃中，應(yīng)充分考慮老年人需要，做好保護規(guī)劃；探索建立鼓勵家庭醫(yī)生加入居家養(yǎng)老服務(wù)的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合新模式；推遲老年人入住養(yǎng)老機構(gòu)的時間；將養(yǎng)老補貼發(fā)給老年人本人或監(jiān)護人，鼓勵老年人自己選擇養(yǎng)老方式。

第四，引導(dǎo)老年人及其家庭采取積極主動的養(yǎng)老方式。鼓勵“老有所樂，老有多為”，為老年人居家養(yǎng)老創(chuàng)造支持條件，弘揚“孝老愛親”優(yōu)良傳統(tǒng)，鼓勵家庭成員在老年人照顧方面發(fā)揮基礎(chǔ)作用。在國外，居家養(yǎng)老的成本效益是高于機構(gòu)成本效益的，所以“老年人應(yīng)盡可能在家里居住”已經(jīng)成為各國養(yǎng)老戰(zhàn)略的主導(dǎo)思路。在我國，全社會扶助居家養(yǎng)老是改善老年人健康、提高家庭和社會的照顧水平的必然選擇。

《光明日報》（ 2019年10月06日 07版）