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黃石松

從政府與市場(chǎng)的關(guān)系出發(fā)，西方學(xué)者對(duì)不同國(guó)家的社會(huì)福利體制進(jìn)行分類，分成四種類型的養(yǎng)老服務(wù)體系：以北歐國(guó)家為代表的“高稅收、高福利”機(jī)制型養(yǎng)老服務(wù)體系；以私人和自由市場(chǎng)為導(dǎo)向的“補(bǔ)缺型”養(yǎng)老服務(wù)體系；以國(guó)家為主導(dǎo)、重視社會(huì)組織和企業(yè)協(xié)作的“伙伴關(guān)系”養(yǎng)老服務(wù)體系；以及受儒家文化影響、以市場(chǎng)化和社會(huì)化為主導(dǎo)的“去福利型”養(yǎng)老服務(wù)體系，以日本、韓國(guó)、新加坡為代表。

養(yǎng)老究竟是誰(shuí)的事

盡管養(yǎng)老模式不盡相同，各國(guó)都在尋求老人和家庭、社會(huì)組織（企業(yè)）、市場(chǎng)與政府之間在養(yǎng)老職責(zé)與供需之間的平衡點(diǎn)，通過(guò)建立基本養(yǎng)老保障制度，從制度和體制上提供穩(wěn)定持續(xù)的系統(tǒng)性保障。但歸根結(jié)底，養(yǎng)老義務(wù)的最基礎(chǔ)作用在家庭，養(yǎng)老服務(wù)的“最后一公里”都需要家庭直接參與或發(fā)揮家庭的作用。

近日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），出臺(tái)28條具體措施，意見(jiàn)明確：為打通“堵點(diǎn)”，消除“痛點(diǎn)”，破除發(fā)展障礙，健全市場(chǎng)機(jī)制，持續(xù)完善居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系，建立健全高齡、失能老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)體系。《意見(jiàn)》要求：確保到2022年在保障人人享有基本養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)上，有效滿足老年人多樣化、多層次養(yǎng)老服務(wù)需求，老年人及其子女獲得感、幸福感、安全感顯著提高。

這是一套“組合拳”，重點(diǎn)突出、精準(zhǔn)有力。一是目標(biāo)明確。重點(diǎn)是解決“市場(chǎng)活力不足、發(fā)展不平衡不充分、有效供給不足、服務(wù)質(zhì)量不高”的問(wèn)題，持續(xù)完善以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系。抓住了當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中的主要矛盾和矛盾的主要方面。二是倡導(dǎo)性條款少。《意見(jiàn)》每一條都是奔著“怎么干”去的。看得出，政策出臺(tái)前做了大量的一線調(diào)研，充分吸收了各方面的意見(jiàn)，非常接地氣。比如，針對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)融資難問(wèn)題，提出了探索向民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)放應(yīng)收賬款質(zhì)押貸款、鼓勵(lì)企業(yè)發(fā)行可續(xù)期債券等措施，就是針對(duì)養(yǎng)老服務(wù)投資回收周期長(zhǎng)、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)輕資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)等行業(yè)特點(diǎn)，很解渴。三是組織保障有力。《意見(jiàn)》明確了國(guó)務(wù)院建立由民政部牽頭的養(yǎng)老服務(wù)部際聯(lián)席會(huì)議制度，每一條又列明了責(zé)任部門。并在文件開(kāi)篇就明確建立養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度，建立各司其職、各盡其責(zé)的跨部門協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，完善事中事后監(jiān)管制度。總之,《意見(jiàn)》進(jìn)一步明確了各級(jí)政府的責(zé)任，進(jìn)一步清晰了政府與市場(chǎng)的關(guān)系，對(duì)于解決養(yǎng)老服務(wù)“最后一公里”的問(wèn)題將產(chǎn)生積極的推動(dòng)作用。

應(yīng)更好發(fā)揮家庭的基礎(chǔ)作用

筆者認(rèn)為，在強(qiáng)化政府責(zé)任、完善市場(chǎng)機(jī)制的同時(shí)，還要更好發(fā)揮家庭的基礎(chǔ)作用。從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，為應(yīng)對(duì)人口老齡化給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的挑戰(zhàn)，世界各國(guó)在鼓勵(lì)生育、完善養(yǎng)老保障制度、建立健康服務(wù)體系、發(fā)揮老人作用、再教育和社會(huì)參與、鼓勵(lì)移民等方面采取了一系列政策。從世界各國(guó)的通行做法看，首要的是發(fā)揮家庭的基礎(chǔ)作用。例如，日本在過(guò)去的40多年里持續(xù)通過(guò)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、服務(wù)配套等方式減輕家庭育兒負(fù)擔(dān)。法國(guó)是目前世界上鼓勵(lì)生育政策較為完善的國(guó)家，政府每年用于推動(dòng)生育率的家庭福利政策資金占國(guó)民生產(chǎn)總值的2.7%左右，美國(guó)國(guó)會(huì)于1993年通過(guò)了《家庭和醫(yī)療休假法》，明確提出任何員工可以因產(chǎn)假、照顧產(chǎn)假、照顧家庭成員生病等原因向雇主請(qǐng)長(zhǎng)達(dá)3個(gè)月的“家庭照料假期”，而雇主必須保留員工的職位。2000年，美國(guó)把“全國(guó)家庭照顧者支持項(xiàng)目”寫進(jìn)《美國(guó)老年法》，以保障各州的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與社區(qū)服務(wù)提供商共同開(kāi)發(fā)為家庭照料者提供支持的各項(xiàng)服務(wù)。新加坡政府從1998年開(kāi)始主辦每?jī)赡暌淮蔚摹坝H家庭企業(yè)獎(jiǎng)”，鼓勵(lì)企業(yè)提供彈性上班工時(shí)、在家遠(yuǎn)距離工作等有利于員工平衡生活的措施。

一些發(fā)達(dá)國(guó)家的長(zhǎng)期照護(hù)制度應(yīng)運(yùn)而生。從建立至今，逐步形成了包括長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度、以社區(qū)居家為主的服務(wù)提供體系、政府主導(dǎo)的服務(wù)監(jiān)管制度等。當(dāng)前，國(guó)際上長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)大致可以分為兩類，商業(yè)型模式（如美國(guó)）和社會(huì)保險(xiǎn)型模式（如日本、德國(guó)、韓國(guó)）。美國(guó)的長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)是由政府主導(dǎo)的公共長(zhǎng)期護(hù)理計(jì)劃和市場(chǎng)主導(dǎo)的商業(yè)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)提供，市場(chǎng)可作為服務(wù)提供方參與到公共長(zhǎng)期護(hù)理計(jì)劃的實(shí)施中，而政府在商業(yè)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)運(yùn)行中扮演監(jiān)督者的角色。日韓兩國(guó)都采取社會(huì)保險(xiǎn)的形式強(qiáng)制參保，且兩國(guó)都通過(guò)對(duì)有需求老年人進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估后，由專門的管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)服務(wù)監(jiān)管和執(zhí)行。1997年日本制定了《護(hù)理保險(xiǎn)法》，并于2000年4月正式實(shí)施長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，保險(xiǎn)費(fèi)用由中央及地方政府和個(gè)人共同承擔(dān)。韓國(guó)則從2008年7月起實(shí)施《老年人長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)法》。

完善支持家庭發(fā)揮基礎(chǔ)作用的制度體系

2016年5月27日中共中央政治局就我國(guó)人口老齡化的形勢(shì)和對(duì)策舉行集體學(xué)習(xí),習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，敬老愛(ài)老是中華民族的傳統(tǒng)美德。要把弘揚(yáng)孝親敬老納入社會(huì)主義核心價(jià)值觀宣傳教育，建設(shè)具有民族特色、時(shí)代特征的孝親敬老文化。要加強(qiáng)家庭建設(shè)，教育引導(dǎo)人們自覺(jué)承擔(dān)家庭責(zé)任、樹(shù)立良好家風(fēng)，鞏固家庭養(yǎng)老基礎(chǔ)地位。

建議國(guó)務(wù)院有關(guān)部門系統(tǒng)研究建立健全家庭照顧者支持政策，并持續(xù)推進(jìn)。比如，以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、稅收減免、服務(wù)配套、休假安排等方式減輕家庭育兒負(fù)擔(dān)、鼓勵(lì)生育，減輕家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)、鼓勵(lì)家庭開(kāi)展力所能及的照護(hù)；通過(guò)“時(shí)間銀行”等機(jī)制鼓勵(lì)親屬或社區(qū)鄰里開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)；以教育引導(dǎo)和法律強(qiáng)制性要求相結(jié)合，完善老年人維權(quán)機(jī)制；切實(shí)加強(qiáng)家庭建設(shè)，樹(shù)立良好家風(fēng)，鞏固家庭養(yǎng)老基礎(chǔ)地位。

（作者系中國(guó)人民大學(xué)首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）