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黃石松

從政府與市場的關(guān)系出發(fā),，西方學(xué)者對不同國家的社會福利體制進(jìn)行分類,，分成四種類型的養(yǎng)老服務(wù)體系：以北歐國家為代表的“高稅收、高福利”機(jī)制型養(yǎng)老服務(wù)體系,；以私人和自由市場為導(dǎo)向的“補(bǔ)缺型”養(yǎng)老服務(wù)體系,；以國家為主導(dǎo),、重視社會組織和企業(yè)協(xié)作的“伙伴關(guān)系”養(yǎng)老服務(wù)體系；以及受儒家文化影響,、以市場化和社會化為主導(dǎo)的“去福利型”養(yǎng)老服務(wù)體系,，以日本、韓國,、新加坡為代表,。

養(yǎng)老究竟是誰的事

盡管養(yǎng)老模式不盡相同，各國都在尋求老人和家庭,、社會組織（企業(yè)）,、市場與政府之間在養(yǎng)老職責(zé)與供需之間的平衡點(diǎn)，通過建立基本養(yǎng)老保障制度,，從制度和體制上提供穩(wěn)定持續(xù)的系統(tǒng)性保障,。但歸根結(jié)底，養(yǎng)老義務(wù)的最基礎(chǔ)作用在家庭,，養(yǎng)老服務(wù)的“最后一公里”都需要家庭直接參與或發(fā)揮家庭的作用,。

近日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》）,，出臺28條具體措施,，意見明確：為打通“堵點(diǎn)”，消除“痛點(diǎn)”,，破除發(fā)展障礙,，健全市場機(jī)制，持續(xù)完善居家為基礎(chǔ),、社區(qū)為依托,、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系，建立健全高齡,、失能老年人長期照護(hù)服務(wù)體系,。《意見》要求：確保到2022年在保障人人享有基本養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)上,，有效滿足老年人多樣化,、多層次養(yǎng)老服務(wù)需求，老年人及其子女獲得感,、幸福感,、安全感顯著提高。

這是一套“組合拳”,，重點(diǎn)突出,、精準(zhǔn)有力。一是目標(biāo)明確,。重點(diǎn)是解決“市場活力不足,、發(fā)展不平衡不充分、有效供給不足,、服務(wù)質(zhì)量不高”的問題,，持續(xù)完善以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托,、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系,。抓住了當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中的主要矛盾和矛盾的主要方面,。二是倡導(dǎo)性條款少?！兑庖姟访恳粭l都是奔著“怎么干”去的,。看得出,，政策出臺前做了大量的一線調(diào)研,，充分吸收了各方面的意見，非常接地氣,。比如,，針對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)融資難問題，提出了探索向民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)放應(yīng)收賬款質(zhì)押貸款,、鼓勵(lì)企業(yè)發(fā)行可續(xù)期債券等措施,，就是針對養(yǎng)老服務(wù)投資回收周期長、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)輕資產(chǎn)運(yùn)營等行業(yè)特點(diǎn),，很解渴,。三是組織保障有力。《意見》明確了國務(wù)院建立由民政部牽頭的養(yǎng)老服務(wù)部際聯(lián)席會議制度,，每一條又列明了責(zé)任部門,。并在文件開篇就明確建立養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度，建立各司其職,、各盡其責(zé)的跨部門協(xié)同監(jiān)管機(jī)制,，完善事中事后監(jiān)管制度?？傊?《意見》進(jìn)一步明確了各級政府的責(zé)任,，進(jìn)一步清晰了政府與市場的關(guān)系，對于解決養(yǎng)老服務(wù)“最后一公里”的問題將產(chǎn)生積極的推動(dòng)作用,。

應(yīng)更好發(fā)揮家庭的基礎(chǔ)作用

筆者認(rèn)為,，在強(qiáng)化政府責(zé)任、完善市場機(jī)制的同時(shí),，還要更好發(fā)揮家庭的基礎(chǔ)作用,。從20世紀(jì)80年代開始，為應(yīng)對人口老齡化給經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來的挑戰(zhàn),，世界各國在鼓勵(lì)生育,、完善養(yǎng)老保障制度、建立健康服務(wù)體系,、發(fā)揮老人作用,、再教育和社會參與、鼓勵(lì)移民等方面采取了一系列政策,。從世界各國的通行做法看,，首要的是發(fā)揮家庭的基礎(chǔ)作用。例如,，日本在過去的40多年里持續(xù)通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,、服務(wù)配套等方式減輕家庭育兒負(fù)擔(dān)。法國是目前世界上鼓勵(lì)生育政策較為完善的國家,，政府每年用于推動(dòng)生育率的家庭福利政策資金占國民生產(chǎn)總值的2.7%左右,，美國國會于1993年通過了《家庭和醫(yī)療休假法》，明確提出任何員工可以因產(chǎn)假,、照顧產(chǎn)假,、照顧家庭成員生病等原因向雇主請長達(dá)3個(gè)月的“家庭照料假期”，而雇主必須保留員工的職位,。2000年,，美國把“全國家庭照顧者支持項(xiàng)目”寫進(jìn)《美國老年法》，以保障各州的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與社區(qū)服務(wù)提供商共同開發(fā)為家庭照料者提供支持的各項(xiàng)服務(wù),。新加坡政府從1998年開始主辦每兩年一次的“親家庭企業(yè)獎(jiǎng)”,，鼓勵(lì)企業(yè)提供彈性上班工時(shí),、在家遠(yuǎn)距離工作等有利于員工平衡生活的措施。

一些發(fā)達(dá)國家的長期照護(hù)制度應(yīng)運(yùn)而生,。從建立至今,，逐步形成了包括長期照護(hù)保險(xiǎn)制度、以社區(qū)居家為主的服務(wù)提供體系,、政府主導(dǎo)的服務(wù)監(jiān)管制度等,。當(dāng)前，國際上長期護(hù)理保險(xiǎn)大致可以分為兩類,，商業(yè)型模式（如美國）和社會保險(xiǎn)型模式（如日本,、德國、韓國）,。美國的長期護(hù)理服務(wù)是由政府主導(dǎo)的公共長期護(hù)理計(jì)劃和市場主導(dǎo)的商業(yè)長期護(hù)理保險(xiǎn)提供,，市場可作為服務(wù)提供方參與到公共長期護(hù)理計(jì)劃的實(shí)施中，而政府在商業(yè)長期護(hù)理保險(xiǎn)運(yùn)行中扮演監(jiān)督者的角色,。日韓兩國都采取社會保險(xiǎn)的形式強(qiáng)制參保,，且兩國都通過對有需求老年人進(jìn)行系統(tǒng)評估后，由專門的管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)服務(wù)監(jiān)管和執(zhí)行,。1997年日本制定了《護(hù)理保險(xiǎn)法》,，并于2000年4月正式實(shí)施長期護(hù)理保險(xiǎn)制度，保險(xiǎn)費(fèi)用由中央及地方政府和個(gè)人共同承擔(dān),。韓國則從2008年7月起實(shí)施《老年人長期照護(hù)保險(xiǎn)法》,。

完善支持家庭發(fā)揮基礎(chǔ)作用的制度體系

2016年5月27日中共中央政治局就我國人口老齡化的形勢和對策舉行集體學(xué)習(xí),習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，敬老愛老是中華民族的傳統(tǒng)美德,。要把弘揚(yáng)孝親敬老納入社會主義核心價(jià)值觀宣傳教育,，建設(shè)具有民族特色、時(shí)代特征的孝親敬老文化,。要加強(qiáng)家庭建設(shè)，教育引導(dǎo)人們自覺承擔(dān)家庭責(zé)任,、樹立良好家風(fēng),，鞏固家庭養(yǎng)老基礎(chǔ)地位。

建議國務(wù)院有關(guān)部門系統(tǒng)研究建立健全家庭照顧者支持政策,，并持續(xù)推進(jìn),。比如，以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,、稅收減免,、服務(wù)配套、休假安排等方式減輕家庭育兒負(fù)擔(dān),、鼓勵(lì)生育,，減輕家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān),、鼓勵(lì)家庭開展力所能及的照護(hù)；通過“時(shí)間銀行”等機(jī)制鼓勵(lì)親屬或社區(qū)鄰里開展養(yǎng)老服務(wù),；以教育引導(dǎo)和法律強(qiáng)制性要求相結(jié)合,，完善老年人維權(quán)機(jī)制；切實(shí)加強(qiáng)家庭建設(shè),，樹立良好家風(fēng),，鞏固家庭養(yǎng)老基礎(chǔ)地位。

（作者系中國人民大學(xué)首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）