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朱勤皓

習(xí)近平總書記對民政工作和養(yǎng)老服務(wù)做出的重要批示，為新時期民政工作指明了方向。養(yǎng)老服務(wù)作為新一輪機構(gòu)改革后民政部門的重要工作，關(guān)系到黨和國家的執(zhí)政基礎(chǔ)，關(guān)系到人民群眾的生活幸福。為貫徹總書記重要批示和國務(wù)院要求，民政部組織召開全國大城市養(yǎng)老服務(wù)工作會議暨全國養(yǎng)老服務(wù)推進(jìn)會，對推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)，特別是大城市養(yǎng)老工作做出了明確部署。我們認(rèn)為，做好大城市養(yǎng)老工作，需要立足市情、精準(zhǔn)發(fā)力，把握好幾個關(guān)鍵問題。

一、關(guān)于“領(lǐng)導(dǎo)體制”問題

“領(lǐng)導(dǎo)體制”，是推進(jìn)大城市養(yǎng)老工作首先需要解決的問題。大城市人口密集且老齡化程度高，養(yǎng)老問題突出，而城市行政管理又日趨扁平化。加強組織領(lǐng)導(dǎo)，強化統(tǒng)一指揮，才能推動養(yǎng)老服務(wù)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)，實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展全方位的統(tǒng)籌，做到全市一盤棋。

一是堅持黨和政府在城市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的主導(dǎo)作用。要明確政府在養(yǎng)老福利政策和基本養(yǎng)老服務(wù)等方面的職責(zé)和任務(wù)，把加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)列入保障和改善民生的重要議事日程。通過設(shè)置階段性發(fā)展目標(biāo)，制訂工作計劃，明確剛性任務(wù)要求等來推進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展。及時了解群眾需求，推動規(guī)劃編制和立法研究，形成舉全市之力推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的體制機制。

二是強化民政在養(yǎng)老服務(wù)工作中牽頭作用。新一輪機構(gòu)改革對民政開展養(yǎng)老服務(wù)帶來全新的機遇，明確了民政部門在養(yǎng)老服務(wù)方面的職責(zé)定位。民政的牽頭作用是黨和政府主導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)的具體表現(xiàn)，應(yīng)主動作為，建立民政牽頭的工作推進(jìn)體制，通過建立行業(yè)規(guī)范、提升服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、強化行業(yè)監(jiān)管，發(fā)揮社會各方主體的積極性，整合各方資源，集中解決大城市養(yǎng)老工作中遇到的各種問題。

二、關(guān)于“規(guī)劃布局”問題

“規(guī)劃和布局”，是加強統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)鍵，起到統(tǒng)一思想的作用。大城市老年人口總量巨大，且持續(xù)增加，在低齡老年人口占優(yōu)的情況下，目前仍是養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的重要“窗口期”，機遇和挑戰(zhàn)并存。應(yīng)抓好謀篇布局，一張藍(lán)圖畫到底，實現(xiàn)“一次規(guī)劃、分步實施”。在規(guī)劃下推動、在規(guī)劃下督查、在規(guī)劃下落實各項工作。

一是規(guī)劃的必要性。為提前應(yīng)對老齡化峰值，要進(jìn)行前瞻性的預(yù)判和總體規(guī)劃，明確發(fā)展路徑，以平穩(wěn)應(yīng)對峰值帶來的巨大挑戰(zhàn)。通過高質(zhì)量發(fā)展藍(lán)圖，統(tǒng)籌政府、社會、市場、家庭等各方主體的投入，提高資源布局效率。

二是規(guī)劃的嚴(yán)肅性。要將養(yǎng)老規(guī)劃納入城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃，強化規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，對規(guī)劃中的“底線”和“紅線”，應(yīng)嚴(yán)格管控。通過總體規(guī)劃，持之以恒推進(jìn)城市養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展。

三是規(guī)劃的多樣性。養(yǎng)老的本質(zhì)是服務(wù)，要從滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的趨勢、滿足人的需求和生活習(xí)慣出發(fā)，從全人口統(tǒng)計、全生命周期管理的角度出發(fā)，分類別制定養(yǎng)老發(fā)展可持續(xù)、可預(yù)期的政策規(guī)劃、設(shè)施規(guī)劃和人才規(guī)劃，分類實施、分類指引，預(yù)留發(fā)展空間，明確建設(shè)指標(biāo)，打造服務(wù)人才隊伍，為大城市養(yǎng)老服務(wù)奠定發(fā)展基礎(chǔ)。

三、關(guān)于“發(fā)展理念”問題

“發(fā)展理念”，決定了養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展方向。應(yīng)建立符合國情市情、有利于城市老年人安享晚年的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展模式，讓他們生活得更有親情、更有尊嚴(yán)，讓其在熟悉的環(huán)境下養(yǎng)老，在親情的陪伴下養(yǎng)老，在豐富的資源圍繞下養(yǎng)老，實現(xiàn)“在地老化”和“原居安老”。要明確幾個核心理念。

一是憲法精神。從事養(yǎng)老服務(wù)，根本要遵循憲法精神。我國憲法規(guī)定：父母有撫養(yǎng)教育子女的義務(wù)，成年子女有贍養(yǎng)扶助父母的義務(wù)。也規(guī)定：公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。家庭養(yǎng)老既符合中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)和基本國情，也是養(yǎng)老服務(wù)體系的核心地位。對黨和政府而言，要從完善社會保障制度、幫助和支持家庭養(yǎng)老的角度出發(fā)，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)。

二是公益屬性。養(yǎng)老行業(yè)服務(wù)對象是特殊群體，養(yǎng)老行業(yè)的第一屬性應(yīng)是公益性。為老年人提供質(zhì)量優(yōu)良、價格適度的服務(wù)是養(yǎng)老服務(wù)的根本目標(biāo)。市場配置是為了整合社會養(yǎng)老各種服務(wù)資源而采取的手段，目標(biāo)是豐富養(yǎng)老服務(wù)。

三是社會功能。要鼓勵健康老年人積極參與社會活動，保持老年人正常的社會功能，鼓勵“積極老齡化”，反對“消極養(yǎng)老”。應(yīng)科學(xué)理解新時代的“孝”，不能將中華傳統(tǒng)美德的“孝”，狹義理解為“供著”“順著”。新時代的“孝”，應(yīng)以盡可能延長老年人正常的社會屬性為目標(biāo)，以最大程度提高老年人有質(zhì)量的長壽為根本。老年人參與適合自身情況的社會工作、社會活動，可以使老人身心更加健康。

四是區(qū)分生活與照護(hù)。老年生活與老年照護(hù)是不同的概念，服務(wù)重點也是不一樣的。對老年生活而言，主要關(guān)注的是家政服務(wù)、心理慰藉和各類豐富生活的活動；對老年照護(hù)而言，重點是解決老年人長期護(hù)理問題。要把握養(yǎng)老機構(gòu)（長期照護(hù)場所）設(shè)立的“三個要素”：即離醫(yī)療機構(gòu)近（尤其是具有搶救能力的醫(yī)療機構(gòu)）；探望成本低（減輕家屬探望的時間成本、經(jīng)濟(jì)成本及精力成本）；與老年人原有生活環(huán)境相近（尤其是城市老年人一直以來的生活環(huán)境）。對民政部門而言，養(yǎng)老服務(wù)的重點應(yīng)以照護(hù)為主，滿足失能失智老年人需求；以生活為輔，社會各類資源能夠提供各類可供選擇的服務(wù)。

五是醫(yī)養(yǎng)結(jié)合。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的目的是解決老年人在養(yǎng)老時的醫(yī)療服務(wù)保障問題。應(yīng)根據(jù)不同養(yǎng)老類型，區(qū)分工作重點。對養(yǎng)老機構(gòu)而言，重點解決在院老年人的慢性病管理和長期護(hù)理問題；對社區(qū)養(yǎng)老而言，通過家庭醫(yī)生，實現(xiàn)老年人的健康管理，幫助解決老年人在看病難、長處方等方面的問題；大重病、急性病的治療和搶救，還是要依托各類專業(yè)醫(yī)療機構(gòu)。

六是“15分鐘生活服務(wù)圈”。大城市養(yǎng)老資源配置的基本邏輯，應(yīng)當(dāng)是資源和配套圍繞老年人轉(zhuǎn)，讓城市老年人夠得著、用得上。重點在街鎮(zhèn)打造綜合為老服務(wù)體，在1500米（步行15分鐘內(nèi)）半徑輻射范圍內(nèi)，為老年人提供家門口一站式的養(yǎng)老服務(wù)。

四、關(guān)于“平臺建設(shè)”問題

“平臺建設(shè)”，是新一輪養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的關(guān)鍵。大城市既是養(yǎng)老問題的爆發(fā)點，也是各類主體參與養(yǎng)老服務(wù)的集中地。通過建立民政牽頭的平臺機制，發(fā)揮民政在開展養(yǎng)老服務(wù)中的牽頭作用，整合資源，制定標(biāo)準(zhǔn)，反饋需求，加大養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新探索。使養(yǎng)老平臺成為黨和政府聯(lián)系群眾的紐帶、統(tǒng)籌養(yǎng)老服務(wù)的指揮部、推動養(yǎng)老工作任務(wù)的督查點。

一是實體平臺。城市的最基本單元是街鎮(zhèn)，養(yǎng)老平臺的重點也在街鎮(zhèn)。要發(fā)揮民政在街鎮(zhèn)中的平臺牽頭作用，既要整合政府各部門力量，加強養(yǎng)老工作的協(xié)同協(xié)作；也要整合企業(yè)、社會組織、個人等社會力量，鼓勵他們依法依規(guī)、有序參與到養(yǎng)老服務(wù)中來。通過平臺建設(shè)，強化養(yǎng)老資源與服務(wù)的統(tǒng)籌調(diào)配，實現(xiàn)養(yǎng)老公共政策和服務(wù)資源的充分利用。

二是信息平臺。要將養(yǎng)老服務(wù)與科技創(chuàng)新、與信息技術(shù)緊密結(jié)合，建立統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)信息平臺，為老年人和市民提供更豐富、更便捷、更智能的信息化服務(wù)。有效推動養(yǎng)老供給與養(yǎng)老需求的高效對接，實現(xiàn)養(yǎng)老資源的精準(zhǔn)配置和養(yǎng)老需求的充分滿足。

五、關(guān)于“服務(wù)供給”問題

“服務(wù)供給”，是發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)。大城市養(yǎng)老，應(yīng)在明確規(guī)劃、明確布局的基礎(chǔ)上，持之以恒推進(jìn)各類養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)，千方百計增加養(yǎng)老服務(wù)供給總量。總的原則是：鼓勵各方進(jìn)入，把握服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，讓養(yǎng)老服務(wù)總量日漸豐富且便于選擇。

一是精細(xì)化供給。從細(xì)節(jié)處做起，以老年人需求為中心。一方面，建立“守門人”制度，政府基本養(yǎng)老服務(wù)，通過統(tǒng)一評估，區(qū)分不同年齡階段、不同身體狀況、不同行為能力的老年人，對應(yīng)相應(yīng)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，匹配差異化、精細(xì)化的服務(wù)。另一方面，研究好大多數(shù)老年人的衣食住行和日常生活，重點聚焦老年人的“醫(yī)、樂、學(xué)、為”，提升老年人獲得感。  

二是多層次供給。大力鼓勵養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鼓勵市場配置，為老年人提供更多類型、更多層次的服務(wù)。關(guān)鍵是突破制約供給發(fā)展的一些瓶頸問題，如稅收優(yōu)惠問題、養(yǎng)老企業(yè)與養(yǎng)老社會服務(wù)機構(gòu)統(tǒng)一待遇的問題等。還比如，存量資源利用的問題。大城市已邁入城市更新時期，加速存量設(shè)施轉(zhuǎn)換利用，出臺可操作性的工作指引，是增加大城市養(yǎng)老服務(wù)供給的關(guān)鍵。

三是鼓勵“跨界供給”。為老服務(wù)既有針對老年人特殊要求的核心需求，也有作為普通消費者的普遍行為。任何年齡的人，都可以在同一領(lǐng)域內(nèi)、同一市場中消費，要打破服務(wù)供給中的年齡標(biāo)簽，鼓勵社會提供跨服務(wù)主體、跨消費人群的服務(wù)產(chǎn)品。

六、關(guān)于“支付能力”問題

“支付能力”，是促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的根本杠桿。養(yǎng)老服務(wù)是需要“買單”的，支付給誰，誰支付，怎么支付，需要認(rèn)真研究。特別是在推動優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老產(chǎn)品和養(yǎng)老服務(wù)供給中，支付體系建設(shè)是最重要的前提。目前，養(yǎng)老服務(wù)的支付主體包括個人、政府、社會保險及商業(yè)保險等；支付對象主要針對養(yǎng)老機構(gòu)及各類服務(wù)設(shè)施。研究支付能力，是為了把握與經(jīng)濟(jì)社會相適應(yīng)的“度”，堅持“盡力而為、量力而行”。既著力解決好群眾最迫切的問題，又不脫離實際做出難以兌現(xiàn)的承諾。

一是增加老年人支付能力。從需求方而言，以社會平均養(yǎng)老金作為衡量老年人支付能力的重要參考。通過完善多層次養(yǎng)老保障體系，強調(diào)子女贍養(yǎng)義務(wù)和家庭的養(yǎng)老責(zé)任，鼓勵商業(yè)保險發(fā)展，提升老年人自身支付能力。完善長期護(hù)理保險制度，重點增加老年人在照護(hù)方面支付能力。

二是研究建立多元化支付體系。從供給方而言，針對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)周期長、回報率低的特點，加大對服務(wù)機構(gòu)的補貼力度。在這個意義上，社會保險、稅收減免、公用事業(yè)費優(yōu)惠等措施，也是一種提升社會支付能力的方式。堅持可持續(xù)的原則，建立“四個出一點”的支付模式。即“個人和家庭出一點，政府補貼出一點、社會保險出一點、商業(yè)保險出一點”。通過針對不同對象、科學(xué)合理的支付比例搭配，為養(yǎng)老服務(wù)改革發(fā)展奠定基礎(chǔ)。也要避免養(yǎng)老服務(wù)中的過度包裝，避免出現(xiàn)一些“中看不中用”的要素，增加社會和老年人的額外開支。同時，要認(rèn)真研究“補供方”與“補需方”的關(guān)系，我們認(rèn)為，補需方是未來方向，有助于讓有需求者“用腳投票”，鼓勵優(yōu)勝劣汰。補供方也是不能少的手段，但是要更加精準(zhǔn)，不能簡單地“一刀切”。

（作者系上海市民政局黨組書記、局長）