回望2019·兒童福利篇：拳拳“民”心 濃濃“童”情
“對(duì)兒童特別是孤兒和殘疾兒童，全社會(huì)都要有仁愛之心、關(guān)愛之情，共同努力使他們能夠健康成長，感受到社會(huì)主義大家庭的溫暖。”習(xí)近平總書記的重要指示，飽含著對(duì)兒童的深切關(guān)愛，體現(xiàn)了深厚的人民情懷。2019年，民政部認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記對(duì)民政工作的重要指示，強(qiáng)化制度建設(shè)，夯實(shí)基層基礎(chǔ)，切實(shí)推進(jìn)兒童利益最大化。時(shí)值年底，本版特請(qǐng)民政部兒童福利司有關(guān)負(fù)責(zé)同志、兒童福利領(lǐng)域的專家學(xué)者及社工共話創(chuàng)新實(shí)踐、同謀未來發(fā)展。
愛心善政 守護(hù)成長
——民政部兒童福利司郭玉強(qiáng)談兒童福利這一年
本報(bào)記者 翟 倩
2019年即將過去，民政部兒童福利司也將要迎來自己一周歲生日。300多個(gè)日日夜夜，3個(gè)業(yè)務(wù)處室，15位民政干部，把對(duì)黨的忠誠、對(duì)民政工作的熱愛、對(duì)困境兒童的愛心，凝聚成多項(xiàng)利于兒童成長、保護(hù)兒童權(quán)益的政策措施。年終歲末，本報(bào)記者采訪兒童福利司司長郭玉強(qiáng)，看他們這一年是怎么想的、怎么干的、干得怎么樣。
滿懷大愛之心做好兒童福利政策創(chuàng)制
為民是使命，愛民是情懷，為困境兒童謀福祉更需要大愛情懷。“兒童，尤其是困境兒童，是最能打動(dòng)人心、最能觸動(dòng)人內(nèi)心最柔軟、最敏感部分的一個(gè)群體。這個(gè)群體如果出了任何問題，都是挑戰(zhàn)道德底線的。”作為第一任兒童福利司的司長，郭玉強(qiáng)對(duì)兒福業(yè)務(wù)感觸很深。“在國家部委成立一個(gè)專門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)來為他們發(fā)聲，維護(hù)保障實(shí)現(xiàn)他們的權(quán)益，真的非常有必要。”他說。
這一年，他們都干了些什么呢?
全國孤兒基本生活費(fèi)首次提標(biāo)。從今年起，中央財(cái)政補(bǔ)助東、中、西部的孤兒基本生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在原來每人每月200元、300元、400元的基礎(chǔ)上增加50%，提高到每人每月300元、450元、600元。“這是2010年實(shí)行全國城鄉(xiāng)孤兒基本生活費(fèi)制度以來的首次調(diào)整，也是兒童福利司設(shè)立后，送給孤兒的第一份禮物。”
農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)體系建設(shè)取得重大突破。5月出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步健全農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)體系的意見》，“相較過去的相關(guān)政策，這份文件有了重大突破，在整個(gè)體系上明確了家庭、社會(huì)、政府的責(zé)任，同時(shí)明確了相關(guān)部門的責(zé)任。”
事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童首次納入國家保障。明確界定父母雙方不能正常履行撫養(yǎng)和監(jiān)護(hù)責(zé)任的兒童為事實(shí)孤兒，填補(bǔ)了兒童福利領(lǐng)域單項(xiàng)制度的空白，是新時(shí)代兒童福利工作的一次重要政策的創(chuàng)新，是服務(wù)打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，確保各類特殊困難群眾同步實(shí)現(xiàn)小康的重要制度安排。
既有政策的覆蓋面調(diào)整。將“殘疾孤兒手術(shù)康復(fù)明天計(jì)劃”更名為“孤兒醫(yī)療康復(fù)明天計(jì)劃”，救治對(duì)象從福利機(jī)構(gòu)內(nèi)殘疾孤兒延伸至社會(huì)散居孤兒，救治病種也從手術(shù)矯治拓展到全科醫(yī)療康復(fù)，同時(shí)還增加了健康體檢項(xiàng)目。實(shí)施“福彩圓夢(mèng)·孤兒助學(xué)工程”，從今年起對(duì)全國所有考入普通全日制本科院校、高等專科學(xué)校和高等職業(yè)學(xué)校的孤兒發(fā)放每年1萬元的孤兒助學(xué)補(bǔ)助。
農(nóng)村留守婦女真正納入民政工作范疇。今年11月，由民政部牽頭調(diào)研，協(xié)調(diào)13家部委出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守婦女關(guān)愛服務(wù)工作的意見》，界定了留守婦女群體的定位、需求，以及在鄉(xiāng)村振興的大形勢(shì)下各個(gè)部門承擔(dān)的責(zé)任。
“黨中央國務(wù)院歷來高度重視兒童福利工作，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)：‘少年兒童是祖國的未來，是中華民族的希望’、‘孩子們成長得更好，是我們最大的心愿’。這些囑托我們時(shí)刻牢記。今年這些政策的出臺(tái)，必將有效保障孤兒的基本權(quán)益，極大地提升相關(guān)兒童及其家庭的獲得感、幸福感和安全感。”郭玉強(qiáng)說。
直面短板為兒童福利事業(yè)發(fā)展破題
黨的十八大以來，兒童福利無論在政策創(chuàng)制還是能力建設(shè)方面都有了很大進(jìn)展，呈現(xiàn)出了良性發(fā)展態(tài)勢(shì)，但仍有不少亟待打破的瓶頸和需要解決的問題。
首當(dāng)其沖的是概念多元。18歲以下都是兒童，不論身體、家庭或各種原因，不能享受正常兒童應(yīng)有的福利待遇都應(yīng)該被稱為困境兒童。但現(xiàn)在有孤兒、留守兒童、困境兒童、事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童這幾種提法，最終需要用不同的福利待遇將其清楚界定。
其次，法律法規(guī)缺失滯后。比如1998年修正的收養(yǎng)法已經(jīng)十幾年沒有修正過，對(duì)國內(nèi)收養(yǎng)的規(guī)定與現(xiàn)行政策、實(shí)際情況矛盾的地方很多，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)目前國內(nèi)收養(yǎng)工作的需要。
同時(shí)，專家理論指導(dǎo)不足。從目前來看，研究民政領(lǐng)域的專家更多針對(duì)養(yǎng)老、社會(huì)救助等方面。兒童福利事業(yè)的發(fā)展需要法律法規(guī)的支持，同樣也需要專家團(tuán)隊(duì)的頂層設(shè)計(jì)，因此構(gòu)建兒童福利專家智庫，對(duì)加快兒童福利事業(yè)發(fā)展，推動(dòng)兒童福利體系建設(shè)是個(gè)非常迫切的問題。
此外，基層隊(duì)伍專業(yè)能力不強(qiáng)。建立兒童主任這支隊(duì)伍的目的，就是要做孩子們的“眼”，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題;做孩子和家庭的“嘴”，幫他們呼吁問題;做他們的“腿”，幫他們?nèi)ケ甲呓鉀Q。這支隊(duì)伍為孩子們傾注了大量心血，付出了很多，但整體上看，目前這支隊(duì)伍還不是十分專業(yè)，加大對(duì)基層工作隊(duì)伍的培訓(xùn)指導(dǎo)，讓他們了解自己的工作職責(zé)，發(fā)揮好眼、嘴、腿的作用，才能真正解決困境兒童所面臨的問題。
頂層設(shè)計(jì)與基層落實(shí)雙管齊下
“能不能直面問題，反映的是態(tài)度，能不能解決問題考驗(yàn)的是執(zhí)行力。下一步，我們將通過收集地方經(jīng)驗(yàn)上升為制度，借智借力成立專家委員會(huì)，吸取發(fā)達(dá)國家先進(jìn)的兒童福利制度、兒童照料制度、家庭替代照料制度以及從過往工作乃至中國傳統(tǒng)文化中汲取有營養(yǎng)有價(jià)值的內(nèi)容，更加完善兒童福利制度，讓困境兒童也能享受改革的紅利，享受民生福祉。”
加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。兒童福利是體現(xiàn)社會(huì)主義制度優(yōu)越性的重要指標(biāo)，做好制度創(chuàng)制，推動(dòng)開展兒童福利領(lǐng)域立法工作、推動(dòng)制定中國兒童福利發(fā)展綱要，或推動(dòng)以國務(wù)院名義出臺(tái)關(guān)于加強(qiáng)兒童福利工作的意見等，從制度層面保障婦女兒童合法權(quán)益，提高全社會(huì)福利水平，“這是民政部要做的事情，也是兒童福利司責(zé)無旁貸的使命。”
推進(jìn)區(qū)域性養(yǎng)育工作。在地市一級(jí)，打造1-2個(gè)集“養(yǎng)治教康+社工”于一體的區(qū)域性兒童福利機(jī)構(gòu)，集中養(yǎng)育本區(qū)域內(nèi)的孤棄兒童。縣一級(jí)養(yǎng)育兒童數(shù)量少且養(yǎng)育條件差的兒童福利機(jī)構(gòu)可將其養(yǎng)育的孤棄兒童向地市級(jí)兒童福利機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移，同時(shí)與縣級(jí)未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行人員、資源整合，建立兒童保護(hù)和福利指導(dǎo)中心，面向農(nóng)村留守兒童和困境兒童做好指導(dǎo)、摸排、探訪、幫扶、照料服務(wù)等工作。“這一工作模式必將改變新中國成立70年來孤兒養(yǎng)育的工作格局。”
推動(dòng)政策落實(shí)落地。頂層設(shè)計(jì)離不開基層的落實(shí)，兒童福利司出臺(tái)的各項(xiàng)政策的落實(shí)落地，也同樣是下一步工作的重點(diǎn)。一系列兒童福利方面的政策，將按計(jì)劃在2020年進(jìn)一步落實(shí)、落地，督促各地因地制宜，落實(shí)到位，并在實(shí)施過程中不斷完善相關(guān)政策。
黨的十九屆四中全會(huì)“堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷保障和改善民生、增進(jìn)人民福祉”的表述為兒童福利制度建設(shè)指明了方向，“發(fā)揮兒童福利工作在治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的作用，同時(shí)在治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中把兒童工作做得更好，將是兒童福利司未來發(fā)展的方向。”
舉國家之力 盡保護(hù)之責(zé)
南京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院教授 花菊香
目前，我國兒童福利事業(yè)正處于大發(fā)展、大跨越的關(guān)鍵時(shí)期，“涉童”政策頻出，制度基石進(jìn)一步夯實(shí)。
兒童福利工作歸口發(fā)展。在機(jī)構(gòu)改革的背景下，民政部“三定方案”創(chuàng)設(shè)兒童福利司，是兒童福利事業(yè)發(fā)展的里程碑，體現(xiàn)了國家的戰(zhàn)略性關(guān)注。兒童福利工作從多頭管理轉(zhuǎn)為歸口發(fā)展，以應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)，滿足兒童發(fā)展的多元需求，踐行兒童利益最大化的國際承諾。
制度建設(shè)取得進(jìn)展。在落實(shí)先前頒布的五大規(guī)范基礎(chǔ)上，《兒童福利機(jī)構(gòu)管理辦法》《青少年社會(huì)工作服務(wù)指南》進(jìn)一步規(guī)范機(jī)構(gòu)管理和專業(yè)服務(wù)。2019年成為兒童福利服務(wù)的規(guī)范年。未保法、預(yù)防未成年人犯罪法進(jìn)入修訂“熱身”階段，強(qiáng)制報(bào)告、國家監(jiān)護(hù)等六項(xiàng)內(nèi)容將入法，涉及未成年人的社區(qū)矯正法提請(qǐng)審議。
福利水平得到提升。全面提高中央財(cái)政補(bǔ)助地方孤兒基本生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，孤兒助學(xué)補(bǔ)助對(duì)象擴(kuò)大到對(duì)普通高校和中等職業(yè)學(xué)校的成年孤兒。“事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見”將事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童納入救助范疇。
過往兒童福利要素的積累奠定了可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，未來高質(zhì)量發(fā)展需協(xié)調(diào)下列關(guān)系。
福利模式：普惠與特惠的平衡性。為抵御人口發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)展普惠性兒童福利將成為重要國策。面對(duì)普惠與特惠模式間不同理念、政策和服務(wù)，如何統(tǒng)籌推進(jìn)，將困境兒童平等地嵌入普惠福利;如何在兩類制度設(shè)計(jì)中，縮小地區(qū)間資源、質(zhì)量差距。兒童福利法是制度“重器”，將有助于協(xié)調(diào)普惠與特惠間的優(yōu)先次序，促進(jìn)二者平衡。
福利遞送：保障與服務(wù)的精準(zhǔn)性。物質(zhì)保障與服務(wù)是兒童福利的基本形式，服務(wù)遞送使物質(zhì)保障更有“溫度”，但也增加成本。未來的兒童福利必須提高精準(zhǔn)性，通過精準(zhǔn)評(píng)估，以恰當(dāng)?shù)姆绞脚c數(shù)量遞送，滿足兒童需求。日益成熟的區(qū)塊鏈技術(shù)將為精準(zhǔn)性提供技術(shù)支持。
福利使用：權(quán)利與責(zé)任的協(xié)同性。與社會(huì)福利相伴隨的是福利依賴，福利依賴不僅有礙福利事業(yè)的發(fā)展，也會(huì)影響使用者自身發(fā)展。獲取福利是兒童的權(quán)利，但福利不能替代親情的陪伴;即便家長的能力弱小，遞送福利的同時(shí)需激發(fā)家長的責(zé)任意識(shí)與潛能，助其盡責(zé)，使兒童權(quán)益與自主性及家長責(zé)任相協(xié)同。
福利參與：普責(zé)與專責(zé)的銜接性。保護(hù)兒童是全社會(huì)成年人的普遍責(zé)任，未來需強(qiáng)化所有成年人的兒童保護(hù)意識(shí)，動(dòng)員社會(huì)力量，擴(kuò)大福利資源;提高兒童工作者專業(yè)化水平和職業(yè)化程度，滿足兒童多元化的專業(yè)服務(wù)需求。
構(gòu)建新時(shí)代兒童福利保護(hù)體系
湖北省荊州市四葉草社會(huì)工作服務(wù)中心 盧文博
進(jìn)一步做好兒童福利工作需要在服務(wù)機(jī)制、社會(huì)組織建設(shè)、人才隊(duì)伍等方面統(tǒng)籌推進(jìn)，構(gòu)建新時(shí)代的兒童福利保護(hù)體系。
落實(shí)市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)聯(lián)動(dòng)的關(guān)愛服務(wù)體系。在市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街)、村(居)四級(jí)服務(wù)體系中，進(jìn)一步加強(qiáng)市一級(jí)未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)，發(fā)揮市一級(jí)工作指導(dǎo)、資源協(xié)調(diào)、關(guān)系統(tǒng)籌的作用，有效補(bǔ)充縣一級(jí)未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兒童督導(dǎo)員專業(yè)資源、能力不足的問題。
推進(jìn)兒童服務(wù)類社會(huì)組織統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。以省級(jí)為單位培育兒童服務(wù)類樞紐型社會(huì)組織或社會(huì)組織孵化中心，根據(jù)資源分配狀況統(tǒng)籌分配，用以老帶新、規(guī)范帶松散的形式，推進(jìn)區(qū)域化協(xié)調(diào)發(fā)展;地市一級(jí)培育專業(yè)型和專項(xiàng)型機(jī)構(gòu)，發(fā)展成熟后支持縣一級(jí)培育社會(huì)組織參與服務(wù)，形成社會(huì)組織協(xié)調(diào)推進(jìn)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。
培育兒童服務(wù)類專業(yè)人才隊(duì)伍。針對(duì)兒童需求多樣性、復(fù)雜性的特性，加快建立一支專業(yè)素質(zhì)高、服務(wù)能力強(qiáng)的專業(yè)人才隊(duì)伍。引導(dǎo)兒童保護(hù)工作者學(xué)習(xí)專業(yè)知識(shí)，推進(jìn)兒童主任、兒童督導(dǎo)員向?qū)I(yè)社會(huì)工作者轉(zhuǎn)換，提升其服務(wù)能力和管理能力。重視未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)和兒童福利機(jī)構(gòu)內(nèi)人員的培養(yǎng)，提升機(jī)構(gòu)服務(wù)能力。積極培育社會(huì)組織專業(yè)人才。引導(dǎo)社會(huì)組織人才和機(jī)構(gòu)工作人員、兒童督導(dǎo)員和兒童主任相互交流融合，互相促進(jìn)。
逐步落實(shí)家庭監(jiān)護(hù)監(jiān)督。開展親職教育，如在婚姻登記前推廣和普及留守困境兒童隔代教養(yǎng)等親職教育;針對(duì)失責(zé)、違法、子女涉罪的監(jiān)護(hù)人進(jìn)行強(qiáng)制親職教育的探索，進(jìn)一步明確家庭的監(jiān)護(hù)主責(zé)。
2019兒童福利政策梳理
1月 《關(guān)于印發(fā)兒童福利工作有關(guān)示范文本的通知》
3月 《關(guān)于協(xié)調(diào)做好未成年人社會(huì)保護(hù)及孤兒保障資金相關(guān)工作的通知》
4月 《家庭寄養(yǎng)評(píng)估》
5月 《關(guān)于進(jìn)一步健全農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)體系的意見》
7月 《關(guān)于認(rèn)真做好暑假家庭教育和關(guān)愛兒童服務(wù)工作的通知》
《“福彩圓夢(mèng)孤兒助學(xué)工程”項(xiàng)目實(shí)施暫行辦法》
《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》
9月 《民政部關(guān)于切實(shí)保障兒童福利服務(wù)對(duì)象合法權(quán)益防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的通知》
11月 《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守婦女關(guān)愛服務(wù)工作的意見》
12月 《關(guān)于勞動(dòng)密集型企業(yè)進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》
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