讓所有老年人都有幸福美滿的晚年
——新中國成立70年來養(yǎng)老事業(yè)改革發(fā)展巡禮
本報記者劉鵬程
“我們要在全社會大力提倡尊敬老人、關(guān)愛老人、贍養(yǎng)老人，大力發(fā)展老齡事業(yè)，讓所有老年人都能有一個幸福美滿的晚年”。習近平總書記在2019年春節(jié)團拜會上的殷切囑托，為我國養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展指明了前進方向。辦好人民滿意的養(yǎng)老事業(yè)，不斷滿足人民群眾多層次、多元化的健康養(yǎng)老需求，讓億萬老年人和家庭未來可期，這是中國共產(chǎn)黨的莊嚴承諾，這是一個負責任大國的民生情懷，這是中華民族孝道文化的薪火相傳。
回首新中國成立的70年，也是我國養(yǎng)老事業(yè)艱苦奮斗、改革創(chuàng)新的70年。70年艱苦奮斗，我國養(yǎng)老事業(yè)始終堅持以人民為中心，聚焦億萬老年人對美好生活的新期待，持續(xù)加大養(yǎng)老服務有效供給；70年改革創(chuàng)新，我國養(yǎng)老事業(yè)始終堅持從實際出發(fā)，加快轉(zhuǎn)變養(yǎng)老服務發(fā)展方式，提升養(yǎng)老服務質(zhì)量，建設具有中國特色的養(yǎng)老服務體系，譜寫出新中國70年養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的壯麗篇章。
百廢待興艱難起步，救濟型福利應運而生
民有所需，我有所應。中國養(yǎng)老事業(yè)邁出的每一步，都與人民需求和時代進步同頻共振。
新中國成立之初，盡管國家財力微薄、百廢待興，但黨和政府始終高度重視城鄉(xiāng)孤寡老人的贍養(yǎng)問題，并于1950年開始探索建立社會福利制度。經(jīng)過一系列整頓和調(diào)整，內(nèi)務部接管改造了大批救濟性福利機構(gòu)，專門收養(yǎng)殘疾人和“三無”老年人，并更名為社會福利院或養(yǎng)老院。截至1953年，全國有923個城市生產(chǎn)教養(yǎng)院轉(zhuǎn)為養(yǎng)老院、敬老院，收養(yǎng)孤老對象10萬人。1956年，我國第一個農(nóng)村敬老院在黑龍江省拜泉縣興華鄉(xiāng)創(chuàng)辦，到1958年底全國共建成15萬所敬老院，收養(yǎng)五保對象300萬人。截至1964 年，全國共建成城鎮(zhèn)福利機構(gòu)733個，收養(yǎng)城鎮(zhèn)“三無”老人近7.9萬人。
受傳統(tǒng)思想影響，當時人們普遍依賴養(yǎng)兒防老，加之家庭平均規(guī)模維持在4.3-4.6人之間，家庭贍養(yǎng)功能相對完善。這一時期，60歲以上老年人口占比不高，家庭養(yǎng)老幾乎是百姓的唯一選項，形成了我國由城鎮(zhèn)孤寡救濟、農(nóng)村五保供養(yǎng)構(gòu)成的政府包辦、城鄉(xiāng)分割的救濟型老年人福利制度。
市場經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，社會化養(yǎng)老乘勢而興
改革開放之后，中國經(jīng)濟社會變革開啟了“加速鍵”。市場經(jīng)濟勃興，國力日益強盛，城鄉(xiāng)社會巨變，“單位人”向“社區(qū)人”轉(zhuǎn)變，社會養(yǎng)老需求與日俱增，養(yǎng)老服務社會化一時間成為積極應對老齡化的主基調(diào)，一系列開創(chuàng)性的政策舉措在養(yǎng)老服務領(lǐng)域雨后春筍般涌現(xiàn)。國家在對特困老年群體兜底保障基礎上，逐步由單位養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老向社會化養(yǎng)老拓展。
1979年，隨著孤老職工自費收養(yǎng)工作的開展，城市老年人社會福利服務對象突破了“三無”的局限。1984年11月，民政部“漳州會議”首次提出“社會福利社會辦”的指導思想，提倡社會福利事業(yè)由國家包辦向國家、集體、個人一起辦轉(zhuǎn)變，支持城市社會福利院和農(nóng)村敬老院向社會老年人開放。1993年，民政部等14部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務業(yè)的意見》，首次提出“養(yǎng)老服務”概念，將養(yǎng)老服務項目納入社區(qū)服務業(yè)范疇，確立了“85％以上街道興辦一所社區(qū)服務中心、一所老年公寓（托老所）”的發(fā)展目標。
1999年，我國正式邁入老齡化社會，未富先老、未備先老的國情對社會化養(yǎng)老提出了迫切要求，積極應對老齡化的各項改革進一步提速。2000年，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部等部門《關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》，部署建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制的社會福利服務體系，明確提出“國家資助社會各方面力量積極興辦社會福利事業(yè)，建立投資主體多元化、服務對象公眾化、運營方式市場化、服務內(nèi)容多樣化、服務隊伍專業(yè)化的新型社會福利體系”。同年4月召開了全國社會福利社會化工作會議，啟動了全國養(yǎng)老服務社會化示范活動，促進社會福利由補缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)變，積極倡導和推進養(yǎng)老服務社會化。2005年，國務院文件第一次將“養(yǎng)老服務”視為一個業(yè)態(tài)來部署安排。2006年，“養(yǎng)老服務”第一次納入“十一五”國家發(fā)展綱要；《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)全國老齡委辦公室和發(fā)展改革委等部門關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)意見的通知》第一次界定“養(yǎng)老服務業(yè)”的內(nèi)涵外延；第二次全國老齡工作會議提出，建立“以居家養(yǎng)老為基礎、社區(qū)服務為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為補充”的中國特色養(yǎng)老服務體系。2008年，全國民政工作會議第一次形成“以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充”的社會養(yǎng)老服務體系的完整表述。同年，全國老齡辦等10部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于全面推進居家養(yǎng)老服務工作的意見》，第一次就居家養(yǎng)老服務工作作出專門部署。2011年，國務院辦公廳第一次出臺全國性養(yǎng)老服務專項規(guī)劃，通過中央預算內(nèi)投資支持養(yǎng)老服務設施建設的政策延續(xù)至今。2011年至2012年，政府工作報告連續(xù)2年提出了“加快建立健全老年人社會服務體系”的要求。
聚焦新時代養(yǎng)老，滿足多元健康養(yǎng)老需求
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央站在黨和國家事業(yè)長遠發(fā)展的戰(zhàn)略高度，引領(lǐng)養(yǎng)老事業(yè)邁入高質(zhì)量發(fā)展的新時代。
2012年底修訂的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，第一次以法律形式確立“國家建立和完善以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的社會養(yǎng)老服務體系”。2013年被視為“中國養(yǎng)老改革元年”，全行業(yè)熱切期待的《國務院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》（國發(fā)“35號文”）出臺，為養(yǎng)老服務業(yè)改革發(fā)展注入了強大的活力。這是國務院層面第一次部署推進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展，并提出2020年發(fā)展目標，將養(yǎng)老服務業(yè)外延拓展到更多領(lǐng)域。
“十一五”以來的三個國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃，都將養(yǎng)老列入重要民生議題來保障；國務院接連出臺兩部養(yǎng)老服務和老齡事業(yè)發(fā)展的專項發(fā)展規(guī)劃；2017年、2018年召開的兩次中央經(jīng)濟工作會議，分別對鼓勵社會資金進入、解決大城市養(yǎng)老難問題作出部署；中央農(nóng)村工作會議審議通過的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，將補齊農(nóng)村養(yǎng)老服務短板作為“硬任務”；中央全面深化改革領(lǐng)導小組第二十八次會議、第三十次會議分別研究全面放開養(yǎng)老服務市場、制定實施老年人照顧服務項目工作；中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第十四次會議研究部署提高養(yǎng)老院服務質(zhì)量；國務院常務會議多次就養(yǎng)老服務工作進行專門研究部署。此間，國家層面共出臺涉老專項規(guī)劃22部，民政部及相關(guān)部門配套出臺具體指導性文件50多件，涵蓋了養(yǎng)老服務、老年照顧、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、長期照護、人才隊伍、金融財稅等多個領(lǐng)域。全國兩會上政府工作報告中養(yǎng)老議題分量逐年加重，代表委員聚焦養(yǎng)老民生保障熱點，涉老議案提案數(shù)量逐年增多。2018年新一輪黨和國家機構(gòu)改革大潮中，黨中央、國務院賦予民政部在養(yǎng)老服務保障工作中的重要職能，設立養(yǎng)老服務司；由民政部牽頭組織召開養(yǎng)老部際聯(lián)席會議，綜合協(xié)調(diào)養(yǎng)老政策落地實施。
與此同時，各地加快養(yǎng)老事業(yè)改革創(chuàng)新步伐。北京著力打造就近養(yǎng)老“三張床”，“三邊四級”養(yǎng)老服務體系漸入佳境；上海以問題和需求導向，構(gòu)建大城市特色養(yǎng)老服務體系；江蘇將養(yǎng)老服務納入重要民生實事和對各級黨委政府的考核重點，著力構(gòu)建養(yǎng)老服務統(tǒng)籌推進、多元參與、精準供給和要素保障機制；山東把養(yǎng)老服務作為民生大事，納入全省新舊動能轉(zhuǎn)換“十強產(chǎn)業(yè)”；江西謀劃三年行動計劃，著力打造贛鄱特色全國康養(yǎng)高地；重慶將養(yǎng)老服務納入“實施八大行動計劃”戰(zhàn)略部署，促進養(yǎng)老服務朝國際化、品質(zhì)化發(fā)展……一項項解民憂、接地氣的改革探索在華夏大地風起云涌，為養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展積聚新的動能。
中國養(yǎng)老服務業(yè)的“春天”如約而至。國家全面放開養(yǎng)老服務市場，對醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、“放管服”改革、質(zhì)量提升行動、大城市和農(nóng)村養(yǎng)老、綜合監(jiān)管服務、激發(fā)養(yǎng)老消費等專門部署安排，推動養(yǎng)老服務模式從針對特殊困難老年人的補缺型福利服務，向面向所有老年人民生服務轉(zhuǎn)變；服務形式從機構(gòu)集中照料為主，向居家、社區(qū)、機構(gòu)多層次養(yǎng)老服務體系化發(fā)展轉(zhuǎn)變；發(fā)展機制從政府舉辦為主向民間資本、社會力量廣泛參與、競相發(fā)展轉(zhuǎn)變。
保障群眾養(yǎng)老權(quán)益，共享社會文明成果
“人民幸福生活是最大的人權(quán)”。2019年9月22日，國務院新聞辦公室發(fā)表《為人民謀幸福：新中國人權(quán)事業(yè)發(fā)展70年》白皮書，高度評價70年來老年人權(quán)保障事業(yè)發(fā)展成效，“新中國成立70年來，我國切實保障老年人的合法權(quán)益，使他們能以平等的地位和均等的機會充分參與社會生活，共享物質(zhì)文明和精神文明成果”。
70年奮斗史，我國養(yǎng)老事業(yè)呈現(xiàn)出一組振奮人心的數(shù)字：新中國成立之初國民人均預期壽命僅有35歲，國家福利體系保障的老年對象以萬計算；2018年，我國人均預期壽命躍升至77歲，60歲以上老年人口接近2.5億人，老齡化率達17.9%。全國高齡津貼制度已實現(xiàn)省級層面全覆蓋，惠及2972.3萬老年人；30個省份建立了養(yǎng)老服務補貼制度，惠及521.7萬老年人；29個省份建立了失能老年人護理補貼制度，惠及74.8萬老年人，3萬多老年人享受其他老齡補貼；將符合條件的1834萬困難老年人及時納入最低生活保障范圍，408萬特困老年人納入政府供養(yǎng)范圍。截至2019年6月底，全國建成各類養(yǎng)老機構(gòu)2.99萬個，社區(qū)養(yǎng)老服務機構(gòu)和設施有14.34萬個，養(yǎng)老服務床位合計735.3萬張，基本覆蓋城市社區(qū)和50%以上的農(nóng)村社區(qū)。以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務體系正在加速形成，以家庭養(yǎng)老支持、互助養(yǎng)老為新突破點的融合式發(fā)展正在探索中前進。
展望未來，人口老齡化進程將持續(xù)到本世紀末。專家預計，到2025年我國60歲以上老年人口將突破3億人，到2035年將突破4億人，占總?cè)丝诒壤?0%左右，步入超老齡化社會。目前，我國共有4000多萬失能半失能老年人，長期照護壓力不斷攀升；約有50%左右的老年人處于空巢或留守狀態(tài)，大城市養(yǎng)老難尚未有效破解，農(nóng)村養(yǎng)老短板還未補齊，億萬老年人對美好生活的向往，仿佛一道道改革“動員令”，新時代養(yǎng)老服務創(chuàng)新發(fā)展仍然在路上。
新挑戰(zhàn)蘊藏新機遇，新命題書寫新征程。黨的十九大報告指出，“要積極應對人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會環(huán)境，推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展”。習近平總書記多次考察養(yǎng)老服務工作，先后四次就老齡和養(yǎng)老工作作出重要講話，強調(diào)“有效應對人口老齡化，事關(guān)國家發(fā)展全局，事關(guān)億萬百姓福祉。要立足當前、著眼長遠，做到及時應對、科學應對、綜合應對”，為新時代養(yǎng)老服務事業(yè)改革發(fā)展指明了航向。
2019年5月，全國大城市養(yǎng)老服務工作會暨全國養(yǎng)老服務推進會吹響了新時代養(yǎng)老服務改革的“集結(jié)號”。新時代養(yǎng)老服務工作，在習近平新時代中國特色社會主義思想指引下，深入貫徹落實習近平總書記關(guān)于民政工作、養(yǎng)老服務的重要論述、重要指示，堅持以人民為中心，堅持人人盡責、人人享有和盡力而為、量力而行，堅持堅守底線、突出重點、完善制度、引導預期的基本原則，著力破解難點、痛點、堵點問題，到2022年全面建立養(yǎng)老服務體系，到2035年中國特色養(yǎng)老服務體系建設成熟定型，到本世紀中葉全面建成與社會主義現(xiàn)代化國家相適應的、成熟完備的養(yǎng)老服務制度。
站在新時代的航程上瞭望，京津冀（蒙）一體化協(xié)同養(yǎng)老步入改革深水區(qū)，長三角四省市養(yǎng)老一體化格局加速形成，大灣區(qū)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)布局密集聯(lián)動，深圳改革示范先行區(qū)養(yǎng)老改革先行先試，雄安新區(qū)“十四五”養(yǎng)老規(guī)劃布局呼之欲出，國內(nèi)外養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)交流合作頻繁互動，大健康產(chǎn)業(yè)在各地蓬勃興起，新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新服務孕育新變革……養(yǎng)老事業(yè)為人民，新時代養(yǎng)老事業(yè)改革發(fā)展，注定在更高起點邁向新的更大的輝煌。
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