構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌低收入人口分層分類救助體系的榆陽實(shí)踐

本報(bào)記者張晶晶

全面開展低收入人口常態(tài)化救助幫扶，加快構(gòu)建分層分類、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)救助體系是落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院重大決策部署，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)兜底保障成果、推進(jìn)社會(huì)救助制度改革完善的重要舉措。

陜西省榆林市榆陽區(qū)借助承接全國(guó)低保制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展試點(diǎn)的契機(jī)，努力破解低保標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算、農(nóng)業(yè)收入核算、城鄉(xiāng)協(xié)同管理等長(zhǎng)期困擾低保工作的難點(diǎn)痛點(diǎn)問題。在實(shí)現(xiàn)低保制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步延伸應(yīng)用試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，制定了規(guī)則統(tǒng)一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的低收入人口審核確認(rèn)辦法，引導(dǎo)各項(xiàng)救助幫扶政策全面覆蓋低收入人口，為構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的低收入人口分層分類救助體系積累經(jīng)驗(yàn)。

科學(xué)測(cè)算制定統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的低保標(biāo)準(zhǔn)

榆陽區(qū)城鄉(xiāng)居民收入相差較大、農(nóng)業(yè)人口占比近六成、南北農(nóng)村發(fā)展不平衡，實(shí)現(xiàn)低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的難度很大。因此，在接到試點(diǎn)任務(wù)后，榆陽區(qū)民政局立即成立了攻堅(jiān)小組。

榆陽區(qū)民政局黨組成員、區(qū)困難群眾基本生活保障中心主任楊濤告訴記者，這樣的區(qū)情意味著低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不是簡(jiǎn)單的低保標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一，而是要通過調(diào)查研究和科學(xué)測(cè)算，在統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系下找到合理體現(xiàn)城鄉(xiāng)差異的方法。

榆陽區(qū)民政局組織了超過1%人口的城鄉(xiāng)居民收入水平和消費(fèi)支出抽樣調(diào)查，結(jié)果顯示，雖然統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中城鄉(xiāng)居民平均收入差距為56%，但中低收入水平的城鄉(xiāng)居民實(shí)際生活差別僅為20%左右。

“食品支出是最基本生存需要，制定低保標(biāo)準(zhǔn)的核心是先測(cè)算食品支出。”楊濤說。

根據(jù)中國(guó)居民平衡膳食寶塔推薦攝入范圍，結(jié)合分組恩格爾系數(shù)等調(diào)查數(shù)據(jù)和食品價(jià)格等指標(biāo)，榆陽區(qū)民政局測(cè)算出滿足營(yíng)養(yǎng)的必需食品支出應(yīng)當(dāng)在每人每月321元—492元之間，低保標(biāo)準(zhǔn)可取值范圍在每人每月695元—1136元之間。結(jié)合區(qū)情和綜合各方因素，榆陽區(qū)決定將當(dāng)前城市低保標(biāo)準(zhǔn)740元作為低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌后的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，其中必需食品支出為333元，其余部分為衣著、居住、教育、醫(yī)療、通信等非食品必需支出，居住在農(nóng)村范圍內(nèi)下浮10%適用，居住在城鎮(zhèn)范圍內(nèi)上浮10%適用。

楊濤說，這樣設(shè)計(jì)既可合理體現(xiàn)城鄉(xiāng)差異，又可體現(xiàn)保障生存權(quán)益與尊重發(fā)展權(quán)利并重的小康生活標(biāo)準(zhǔn)，扭轉(zhuǎn)了長(zhǎng)期以來“低保只管吃飯”的普遍誤解。

運(yùn)用統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)合理推定計(jì)算農(nóng)業(yè)收入

榆陽區(qū)南北農(nóng)村差異大的現(xiàn)實(shí)給低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌帶來挑戰(zhàn)。北部農(nóng)村人均耕地多，灌溉條件好，以玉米為主的農(nóng)作物主要作為飼料用于養(yǎng)殖，但在收割和出欄前，無論是按照既有財(cái)產(chǎn)還是預(yù)期收入核算都不合理;南部農(nóng)村人均耕地少，大部分都是梯田旱地，主要作物以各種豆類雜糧為主，種植面積小，地塊不規(guī)則，收入核算非常困難。

攻堅(jiān)小組負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)收入核算的干部劉小云告訴記者，合理確定農(nóng)村收入核算方法是解決南北農(nóng)村差異的重點(diǎn)問題。長(zhǎng)期以來，農(nóng)村低保對(duì)象認(rèn)定主要依靠村級(jí)民主評(píng)議判斷大致收入水平，再分成幾個(gè)檔次核算補(bǔ)助，客觀性和準(zhǔn)確性會(huì)受到影響，如果有人有地不種，就更沒有辦法計(jì)算收入，所以才會(huì)存在“低保養(yǎng)懶漢”的說法。

榆陽區(qū)民政局經(jīng)過大量調(diào)研論證，綜合運(yùn)用統(tǒng)計(jì)年鑒中各類農(nóng)作物和畜產(chǎn)品的面積、種類、平均價(jià)格、生產(chǎn)者價(jià)格指數(shù)、生產(chǎn)資料價(jià)格指數(shù)等指標(biāo)，推算出了各類耕地和牲畜的單位凈收益。進(jìn)行農(nóng)業(yè)收入核算時(shí)，根據(jù)申請(qǐng)人擁有的耕地、牲畜的種類和數(shù)量，就能快速合理推算出應(yīng)得種植養(yǎng)殖收入，而無需考慮作物種類面積和牲畜出欄存欄狀態(tài)。

劉小云說：“這種收入核算方法簡(jiǎn)單高效而且結(jié)果清晰，有農(nóng)業(yè)收入的低保對(duì)象可以不再依靠評(píng)議也不再分檔，而是按照核算結(jié)果據(jù)實(shí)補(bǔ)差，形成了勤勞受益、懶惰吃虧的正面導(dǎo)向。”

推行各負(fù)其責(zé)共同確認(rèn)的城鄉(xiāng)協(xié)同管理機(jī)制

榆陽區(qū)農(nóng)業(yè)人口中一半以上脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，長(zhǎng)期在城區(qū)居住生活。攻堅(jiān)小組負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)協(xié)同的干部關(guān)俊霞說，在城鄉(xiāng)二元體制下，進(jìn)城農(nóng)民遭遇生活困難只能回戶籍地鎮(zhèn)辦申請(qǐng)，而戶籍地因?yàn)檎{(diào)查和管理困難往往不會(huì)確認(rèn)，即便確認(rèn)納入保障也只能適用農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)，形成了“既管不上，又管不好”的一個(gè)夾心層。

榆陽區(qū)民政局全面推行居住地受理機(jī)制，困難群眾不區(qū)分戶籍，統(tǒng)一向居住地鎮(zhèn)辦提出申請(qǐng)，如果有涉農(nóng)資產(chǎn)和收入，則由戶籍地按照規(guī)則進(jìn)行核算反饋，從而形成各負(fù)其責(zé)、共同確認(rèn)的城鄉(xiāng)協(xié)同管理機(jī)制。通過升級(jí)業(yè)務(wù)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了各個(gè)環(huán)節(jié)掌上無紙化辦理，不僅減輕了基層和群眾負(fù)擔(dān)，還提高了認(rèn)定效率。

為了避免城鄉(xiāng)協(xié)同管理中“怕?lián)?zé)不作為”和“徇私情亂作為”的風(fēng)險(xiǎn)，區(qū)民政局聯(lián)合紀(jì)檢監(jiān)察部門制定了經(jīng)辦人員盡職免責(zé)、失職問責(zé)的具體規(guī)定。還聯(lián)合發(fā)改局明確了申請(qǐng)人守信激勵(lì)、失信懲戒的具體條款，有效約束了蓄意虛報(bào)瞞報(bào)和擾亂工作秩序的不當(dāng)行為。

關(guān)俊霞說：“低保制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌后，打破了戶籍限制，方便了城鄉(xiāng)之間的雙向流動(dòng)，一旦發(fā)生困難可以就近申請(qǐng)，使困難群眾求助有門，受助及時(shí)。”

延伸試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)實(shí)現(xiàn)低收入人口全面城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

低保制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌后，與低保制度密切關(guān)聯(lián)的其他低收入人口同樣面臨著統(tǒng)籌和整合的必要。

攻堅(jiān)小組負(fù)責(zé)制度整合的干部方海燕介紹，低保對(duì)象、特困人員、低保邊緣家庭、支出型困難家庭等四類低收入人口分別有自己的認(rèn)定規(guī)則和程序。如果困難群眾申請(qǐng)低保，但是核算結(jié)果符合低保邊緣家庭認(rèn)定條件，就要重新填表申請(qǐng)，再履行一次認(rèn)定程序，同一事項(xiàng)在不同制度中的定義也有區(qū)別，給實(shí)踐操作帶來很多麻煩。而且低保、特困本質(zhì)上是行政給付行為，對(duì)象確認(rèn)只是給付行為的一個(gè)階段，當(dāng)前的財(cái)政體制又不支持在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道層面進(jìn)行支付，所以給確認(rèn)權(quán)限下放帶來了法理障礙。

榆陽區(qū)民政局經(jīng)過調(diào)研論證，決定以統(tǒng)籌后低保基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)的1.5倍作為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的低保邊緣家庭收入認(rèn)定線，以上年居民人均可支配收入作為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的支出型困難家庭收入認(rèn)定線。以低保對(duì)象的認(rèn)定規(guī)則和確認(rèn)程序?yàn)榛A(chǔ)，榆陽區(qū)民政局制定了《榆陽區(qū)低收入人口審核確認(rèn)辦法》，將低保、特困兩項(xiàng)行政給付制度中的行政確認(rèn)行為剝離出來，與低保邊緣家庭和支出型困難家庭的認(rèn)定合并成一個(gè)行政確認(rèn)行為，委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使確認(rèn)權(quán)限，統(tǒng)一了認(rèn)定規(guī)則，掃清了法理障礙，實(shí)現(xiàn)了低收入人口的全面城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和制度整合。

方海燕說：“現(xiàn)在困難群眾不區(qū)分訴求，統(tǒng)一提出低收入人口確認(rèn)申請(qǐng)，根據(jù)收入財(cái)產(chǎn)核算結(jié)果，符合哪類條件，就認(rèn)定成哪類對(duì)象，簡(jiǎn)單明了，操作方便。”

引導(dǎo)救助幫扶資源全面覆蓋低收入人口

實(shí)現(xiàn)低收入人口的統(tǒng)籌整合還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，重要的是要有相應(yīng)的救助幫扶政策。榆陽區(qū)民政局局長(zhǎng)尹絢斐告訴記者，脫貧攻堅(jiān)期間，各部門的十幾項(xiàng)專項(xiàng)救助和產(chǎn)業(yè)幫扶政策，為全區(qū)9073名建檔立卡貧困人口服務(wù)。全面精準(zhǔn)脫貧后，納入防止返貧監(jiān)測(cè)范圍的對(duì)象只有604名，政策慣性形成了救助幫扶資源的過剩，我們正好可以用來服務(wù)低收入人口。

榆陽區(qū)民政局經(jīng)過積極協(xié)調(diào)溝通，與各部門達(dá)成一致，提請(qǐng)區(qū)政府印發(fā)文件，使各類救助幫扶政策全面覆蓋低收入人口。對(duì)發(fā)展?jié)摿^好的低保邊緣家庭，按照與低保對(duì)象相同或略低的水平，根據(jù)需求給予各類救助幫扶，而支出型困難家庭則主要通過醫(yī)療、教育和臨時(shí)救助緩解支出負(fù)擔(dān)，這樣就形成了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、層次分明的低收入人口常態(tài)化救助幫扶體系。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，今年以來，全區(qū)支出型困難家庭中168人獲得重特大疾病醫(yī)療救助，240名大學(xué)新生獲得每人5000元助學(xué)救助，286個(gè)遭遇火災(zāi)、車禍等意外事故的家庭獲5000元—2萬元不等的專項(xiàng)臨時(shí)救助。低保邊緣家庭中獲得產(chǎn)業(yè)幫扶的2659戶、金融幫扶的1202戶、住房幫扶的1005戶、就業(yè)幫扶的1074人。

尹絢斐說：“通過推行低保制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，榆陽區(qū)兜住了城鄉(xiāng)困難群眾小康生活的底線;進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌低收入人口分層分類救助幫扶體系的探索實(shí)踐，使中低收入的農(nóng)民成為最大受益者，客觀上起到了縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)共同富裕的作用。”

(來源：中國(guó)社會(huì)報(bào)2021.11.29)

構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌低收入人口分層分類救助體系的榆陽實(shí)踐

分享到：