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首頁(yè)本報(bào)記者 趙曉明
兒童是家庭的希望和祖國(guó)的未來(lái)。今年全國(guó)兩會(huì)期間，記者就兒童福利立法相關(guān)問題采訪了全國(guó)人大常委會(huì)委員、中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)人民大學(xué)教授鄭功成。
記者：近來(lái)，各地頻頻出臺(tái)“十四五”兒童福利事業(yè)發(fā)展規(guī)劃。當(dāng)前，加快發(fā)展兒童福利事業(yè)的迫切性表現(xiàn)在哪些方面?
鄭功成：中國(guó)已經(jīng)到了需要大力發(fā)展兒童福利的時(shí)候了，主要依據(jù)有四：
其一，兒童的健康成長(zhǎng)離不開兒童福利制度保障。加大公共投入、建立健全兒童福利制度體系、保障兒童健康成長(zhǎng)，是現(xiàn)代化國(guó)家的重要使命，體現(xiàn)著社會(huì)發(fā)展和文明進(jìn)步程度。中國(guó)作為社會(huì)主義國(guó)家，更應(yīng)當(dāng)重視兒童福利的全面發(fā)展。
其二，兒童發(fā)展中的現(xiàn)實(shí)問題需要通過(guò)相關(guān)福利制度安排才能解決。當(dāng)前，我國(guó)的兒童福利事業(yè)尚未達(dá)到真正能夠滿足全體兒童需要的程度。與兒童有關(guān)的社會(huì)問題越來(lái)越多，根源在于對(duì)兒童健康成長(zhǎng)的支持與保障不夠，使得兒童成長(zhǎng)的防護(hù)墻尚不夠堅(jiān)固、細(xì)密。問題的解決也應(yīng)從根源入手——通過(guò)完善兒童福利與保護(hù)制度，滿足兒童成長(zhǎng)的基本需求，保障兒童身心健康發(fā)展。
其三，提升生育率、實(shí)現(xiàn)人口均衡發(fā)展需要有健全的兒童福利制度。第七次全國(guó)人口普查結(jié)果顯示，2020年我國(guó)育齡婦女總和生育率為1.3，處于較低水平。導(dǎo)致生育意愿普遍偏低的重要原因之一是育兒成本居高不下，這使得發(fā)展兒童福利事業(yè)更加緊迫。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)證明，當(dāng)人口老齡化進(jìn)程加快和低生育率陷阱同時(shí)出現(xiàn)時(shí)，兒童福利作為一種重要政策工具和社會(huì)投資手段，能夠發(fā)揮出鼓勵(lì)或刺激生育的重要作用。因此，為實(shí)現(xiàn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的國(guó)家目標(biāo)和積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的國(guó)家戰(zhàn)略，我國(guó)必須加快發(fā)展兒童福利事業(yè)，“十四五”時(shí)期無(wú)疑是一個(gè)十分重要的窗口期。
其四，社會(huì)保障體系的完善需要加快補(bǔ)上兒童福利的短板。我國(guó)的社會(huì)保障體系日益健全，但加快發(fā)展兒童福利尚未達(dá)成廣泛共識(shí)，這種局面亟待改變。兒童不僅是異常重要的社會(huì)群體，更是關(guān)乎國(guó)家未來(lái)的社會(huì)群體。在社會(huì)保障體系快速健全的過(guò)程中，必須為全體兒童合理分享國(guó)家發(fā)展成果提供基本途徑，而兒童福利制度即是不斷滿足兒童健康成長(zhǎng)、全面發(fā)展基本需求的制度保障。
綜上，加快發(fā)展兒童福利事業(yè)是新時(shí)代的內(nèi)在要求，已經(jīng)成為十分重要且日益緊迫的政策議題，從“十四五”期間開始，應(yīng)當(dāng)不斷取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。
記者：兒童福利法與未成年人保護(hù)法之間有何區(qū)別與聯(lián)系?
鄭功成：要弄清兒童福利法與未成年人保護(hù)法之區(qū)別，可以從以下不同視角出發(fā)：
從理念來(lái)看，兒童保護(hù)主要為了防止虐待，兒童福利是為了滿足兒童基本需求，其目的都是為了保障兒童健康成長(zhǎng)和發(fā)展，也都適用于兒童優(yōu)先、兒童利益最大化等基本原則，但兒童保護(hù)突出的是兒童權(quán)利受損時(shí)的救濟(jì)性措施，而兒童福利是增進(jìn)兒童福利的保障性措施。
從對(duì)象來(lái)看，廣義的兒童保護(hù)和兒童福利的對(duì)象一樣，都是全體兒童，但真正適用未成年人保護(hù)法的僅是權(quán)利受損的兒童，而適用兒童福利法的則是得到法律賦權(quán)的所有兒童。
從供給主體來(lái)看，兒童保護(hù)和兒童福利的主體都是家庭、政府和社會(huì)，但兒童福利更強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)，社會(huì)和家庭等主體提供保障和服務(wù)。在兒童保護(hù)中，家庭、社區(qū)、學(xué)校等主體主要承擔(dān)保護(hù)責(zé)任，政府與司法機(jī)關(guān)則要承擔(dān)最后救助與兜底責(zé)任。兩者的責(zé)任主體供給順序有差異，司法機(jī)關(guān)在兒童保護(hù)中必須發(fā)揮作用，但與兒童福利供給無(wú)關(guān)。
從內(nèi)容來(lái)看，新修訂的未成年人保護(hù)法為更多兒童在保護(hù)下安全成長(zhǎng)，免受一切形式的暴力侵害提供了法律支持，而兒童福利法提供滿足兒童成長(zhǎng)基本需求的經(jīng)濟(jì)保障和社會(huì)服務(wù)，兒童福利法構(gòu)成了未成年人保護(hù)法的基礎(chǔ)與依據(jù)，但又并非全部依據(jù)，因?yàn)檫€有一部分非福利性權(quán)益同樣需要保護(hù)，如對(duì)兒童的網(wǎng)絡(luò)保護(hù)就很難納入具體的兒童福利制度。
從運(yùn)行模式來(lái)看，兒童保護(hù)模式主要從可能的兒童問題出發(fā)，依據(jù)保護(hù)過(guò)程中各個(gè)主體發(fā)揮的作用差異來(lái)進(jìn)行區(qū)分。兒童福利模式主要從權(quán)益保障角度出發(fā)，依據(jù)不同成長(zhǎng)階段和受益對(duì)象的范圍來(lái)區(qū)分。
綜上，兒童福利與兒童保護(hù)是兩個(gè)不同的法律概念，兒童福利是指法律賦予兒童的具體社會(huì)權(quán)利，而兒童保護(hù)則是制止侵害兒童合法權(quán)益的各種保護(hù)措施，兒童福利權(quán)益雖然是兒童保護(hù)中應(yīng)當(dāng)高度重視的主要權(quán)益，但并非是兒童保護(hù)的全部權(quán)益。因此，兒童福利法的實(shí)質(zhì)是賦權(quán)法，兒童保護(hù)法的實(shí)質(zhì)是維權(quán)法，這是兩者的根本區(qū)別。
記者：當(dāng)前，推進(jìn)兒童福利立法有何現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)?其可行性如何?
鄭功成：加快推進(jìn)兒童福利立法，客觀上已經(jīng)具有了可行性。
第一，全面依法治國(guó)與法治政府建設(shè)步伐提速為兒童福利立法提供了有利時(shí)機(jī)。民政部、全國(guó)人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)均已將制定兒童福利法等新法初步列入了立法計(jì)劃。因此，“十四五”應(yīng)當(dāng)是制定兒童福利法的窗口期，也是最好時(shí)機(jī)。
第二，相關(guān)法律法規(guī)和政策性文件及地方探索為兒童福利立法奠定了一定的基礎(chǔ)。新修訂的未成年人保護(hù)法從未成年人保護(hù)的角度為兒童福利制度建設(shè)提供了相應(yīng)的依據(jù)。義務(wù)教育法、家庭教育促進(jìn)法及《殘疾人教育條例》等法律法規(guī)則為兒童享受相應(yīng)的福利教育提供了基本的法律依據(jù)。2021年3月，全國(guó)人大通過(guò)《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，其中兒童福利相關(guān)內(nèi)容為兒童福利的發(fā)展提供了方向;同年9月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《中國(guó)兒童發(fā)展綱要(2021—2030年)》，全面規(guī)劃了包括兒童福利事務(wù)在內(nèi)的發(fā)展目標(biāo)與框架性設(shè)想;民政部、中央編辦、國(guó)家發(fā)展改革委等14部門聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)兒童福利機(jī)構(gòu)優(yōu)化提質(zhì)和創(chuàng)新轉(zhuǎn)型高質(zhì)量發(fā)展的意見》，等等，這些規(guī)范性文件為制定兒童福利法提供了有益基礎(chǔ)。因此，制定兒童福利法并非是在白紙上寫字，而是已經(jīng)具備了相應(yīng)的基礎(chǔ)。
第三，促進(jìn)兒童福利全面發(fā)展的社會(huì)共識(shí)正在加快形成。立法最為重要的條件是有社會(huì)共識(shí)。在兒童福利發(fā)展方面，基于人民群眾對(duì)育兒成本居高不下的擔(dān)憂，特別是這種負(fù)擔(dān)與壓力導(dǎo)致生育意愿持續(xù)下降的現(xiàn)實(shí)后果，正在加快促成發(fā)展兒童福利事業(yè)的社會(huì)共識(shí)。城鄉(xiāng)居民共同期盼發(fā)展普惠性的兒童福利及相關(guān)服務(wù)，盡快緩解乃至化解育兒成本居高不下的現(xiàn)實(shí)壓力。黨中央、國(guó)務(wù)院已經(jīng)對(duì)促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展做出部署，并在相關(guān)領(lǐng)域開始采取有效措施。一些地方更是積極行動(dòng)，推出兒童津貼等政策。因此，全面發(fā)展兒童福利事業(yè)正在成為全民共識(shí)，這是加快兒童福利立法的最重要的有利條件與群眾基礎(chǔ)。
第四，管理體制改革為推進(jìn)兒童福利立法提供了應(yīng)有的組織保障。2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，賦予民政部主管全國(guó)兒童福利事務(wù)的權(quán)責(zé)，民政部為此設(shè)置兒童福利司，這是在中央政府層面首次明確兒童福利的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，其必然要肩負(fù)起推動(dòng)兒童福利事業(yè)全面發(fā)展的責(zé)任，由民政部牽頭起草兒童福利法屬于應(yīng)有之意。因此，加快我國(guó)兒童福利立法進(jìn)程已經(jīng)具有了必要的組織基礎(chǔ)與保障。
最后，國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)兒童福利立法提供了有益借鑒。在發(fā)達(dá)國(guó)家，因兒童福利事業(yè)較為發(fā)達(dá)，兒童福利制度也很成熟，普遍建立了健全的兒童福利法律制度，兒童福利立法構(gòu)成了這些國(guó)家社會(huì)保障或社會(huì)法部門的重要組成部分。這可以為我國(guó)提供有益參照。
(來(lái)源：中國(guó)社會(huì)報(bào)2022年3月12日)
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