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當前，我國社會救助改革與發(fā)展進入了一個新的時期。對社會救助制度發(fā)展而言，新時期有兩個方面的主要背景特征。一是隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾生活水平的逐步提高，包括困難群眾在內的全體民眾對美好生活的向往日益提升，要求社會救助在幫助困難群眾方面發(fā)揮更大的作用。我國未來的高質量發(fā)展和走共同富裕道路也對社會救助提出了更高的要求。二是近年來由于新冠肺炎疫情和經(jīng)濟波動的影響，我國經(jīng)濟發(fā)展遭遇到一些挑戰(zhàn)，發(fā)生了一些波動，對部分困難群眾的生活帶來了較大的影響。未來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展風險還會逐步增大，需要我們建立健全風險應對機制，包括通過進一步加強和優(yōu)化社會救助制度去應對可能面臨的各種風險。為此，當前社會救助制度改革與發(fā)展要協(xié)調好兩方面的任務。一方面，要根據(jù)未來長期發(fā)展的要求，對我國社會政策進行長線改革;另一方面，要為應對當前的特殊需要而對社會救助制度運行加以調整。
首先，面對未來發(fā)展的要求，有必要對我國社會救助制度進行長線改革。我國現(xiàn)行的社會救助制度是在過去20年的時間里，為應對各個階段的具體需要和問題而逐步建立和完善的。在迄今為止的發(fā)展過程中缺乏頂層設計，因此在覆蓋面、項目內容、制度體系等方面都還存在不完善的地方。尤其是，在過去的發(fā)展過程中，我國社會救助制度的主要任務是解決絕對貧困問題，主要幫助最困難的群眾滿足基本生存條件。而實現(xiàn)了全面建成小康社會目標和完成了脫貧攻堅重大戰(zhàn)略任務之后，我國未來貧困治理的主要目標應該是要建立解決相對貧困問題的長效機制，并為此要進一步加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設。社會救助制度作為基礎性和兜底性民生建設中的重要制度體系，需要與時俱進，面向未來發(fā)展的新要求，通過改革而進一步完善和優(yōu)化制度體系。
從近年來一系列的工作中，我們已經(jīng)看到朝向未來長線改革的行動，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。一是擴大了社會救助對象范圍。一直到2014年《社會救助暫行辦法》中，我國社會救助制度的主要項目基本上都是以低保對象為限，覆蓋面非常狹小。后來隨著低保對象的逐漸減少，導致整個社會救助對象覆蓋面日趨減少。這種趨勢是不符合新時期我國社會救助目標與功能要求的。為此，近年來全國范圍內都逐漸推動擴大社會救助的覆蓋范圍。各個專項救助的對象逐步與低保脫鉤，逐步擴大“低收入”標準在社會救助對象認定中的作用，積極推動建立全國低收入人口動態(tài)監(jiān)測信息平臺，目前已建成涵蓋低保對象、特困人員、低保邊緣人口、易返貧致貧人口、支出型困難人口等6200多萬人口基本信息的全國低收入人口數(shù)據(jù)庫，大大擴展了社會救助對象的范圍。二是繼續(xù)完善社會救助內容。在2014年《社會救助暫行辦法》中已經(jīng)確定了我國社會救助制度“8+1”的內容體系。后來，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和兜底性民生保障行動體系的擴展，社會救助和其他兜底性民生保障項目繼續(xù)擴展。完善了孤兒基本生活費補助制度和事實無人撫養(yǎng)兒童保障制度，普及了殘疾人兩項補貼。根據(jù)近年來失業(yè)問題加劇的情況，積極探索將有困難的失業(yè)人員納入救助范圍。繼續(xù)優(yōu)化了社會救助機制，其中最重要的是社會救助制度的對象識別機制。通過完善家庭經(jīng)濟狀況核對機制，建立主動發(fā)現(xiàn)機制，積極探索“大數(shù)據(jù)+鐵腳板”的工作模式，力求更加準確地發(fā)現(xiàn)各類困難群眾。此外，還推動優(yōu)化低保標準動態(tài)調整機制，合理確定低保對象財產(chǎn)認定條件，在支出型貧困認定方面合理扣減剛性支出，全面落實低保邊緣家庭“單人保”政策。在救助提供和退出機制方面推行“漸退期”，并且進一步加強了臨時救助“救急難”的功能。所有這些實踐，都對我國社會救助制度的發(fā)展有著積極的推動作用。
其次，社會救助制度不僅要解決困難群眾的常規(guī)性生活困難問題，而且要應對因經(jīng)濟波動和重大疫情等原因導致的階段性嚴重困難。在此方面，我國具有較為豐富的工作經(jīng)驗。早在2008年國際金融危機給我國帶來嚴重沖擊時，各級政府就采取了應對性的措施，有針對性地加強了對受影響困難群眾的保護。2020年新冠肺炎疫情發(fā)生以來，面對因疫情嚴重影響而導致部分困難群眾就業(yè)和生活困難的問題，在黨中央、國務院和各級黨委、政府的部署下，各地民政部門積極開展了困難群眾幫扶救助工作。從2020年起，中央財政向有需要的地方提供特別援助，要求并幫助地方政府努力做好受疫情影響困難群眾的救助幫扶。主要舉措包括：一是將原來制度覆蓋范圍之外，但確有困難的群眾納入救助范圍;二是對已有的救助對象提供補充性救助待遇，以確保維持其基本生活水平;三是根據(jù)實際需要擴大社會救助的內容，將因失業(yè)等原因而導致困難的情況納入到社會救助范圍。這些舉措的實施，一方面，有效地幫助困難群眾克服眼前的困難，夯實了對困難群眾的兜底保障;另一方面，通過臨時性的應對性措施也有助于發(fā)現(xiàn)和彌補我國社會救助制度中存在的不足，從而進一步完善我國的社會救助制度體系;再一方面，最近幾年面對特殊困難而采取各種應對性措施也有助于形成社會救助制度面對各種危機影響的響應機制，以便在未來經(jīng)濟社會發(fā)生嚴重波動時能夠更好地做好對困難群眾的支持和保護。
總而言之，近年來我國社會救助制度改革與發(fā)展取得了明顯的成效，在朝向未來發(fā)展的長線改革和應對新冠肺炎疫情下特殊困難的短期對策兩條戰(zhàn)線上都取得了突出的成績。但是，面對未來發(fā)展，我們還應該繼續(xù)加強改革與建設的力度，重點加強以下一些方面的工作。
一是要進一步厘清我國社會救助制度長線改革和短期應對性任務的關系。既要繼續(xù)做好眼前應對新冠肺炎疫情影響的困難群眾特殊幫扶工作，又要著眼于未來的發(fā)展，積極推動長線改革，設計和實施相應的改革措施。對于在短期應對性行動中產(chǎn)生的有效制度和做法，可以納入到未來長期性行動體系中。而對未來長期性體系的設計，也要充分考慮到將來應對各種風險波動沖擊下困難群眾支持與保護的需要。
二是要在長線改革中進一步加強頂層設計。一方面，要在更寬廣的范圍中設計兜底性民生保障體系，加強制度整合。建議將針對各類困難群眾的兜底性民生保障制度整合到一個制度體系中，加強制度和項目之間的銜接與合作，消除制度間的漏洞和重復，使之發(fā)揮更大社會效益;另一方面，社會救助改革要瞄準我國經(jīng)濟社會發(fā)展的大勢，要有更大的前瞻性目標和長期性眼光。目前，面向下一步的發(fā)展而設計改革方案，至少要著眼于本世紀中期我國第二個百年目標實現(xiàn)時對社會救助制度的要求，然后設計未來幾十年的總體和階段性目標與改革發(fā)展方案。只有設定了長期性的目標，我們才能有效地開展頂層設計，才能放心地讓社會救助制度“定型”，也才能使未來的社會救助制度長期穩(wěn)定運行和發(fā)展。
三是要更加注重社會救助系統(tǒng)化的制度建設。社會救助是一個制度化的行動體系。面對未來發(fā)展的要求，社會救助必須要有完善的制度體系，才能長期平穩(wěn)運行并取得預期收效。目前，我國社會救助制度面向未來長期發(fā)展的制度體系仍然不夠完整，現(xiàn)有的改革措施仍然未能清晰地體現(xiàn)出系統(tǒng)化制度建設的要求。為此，應該從頂層設計的高度，依據(jù)未來幾十年我國社會救助制度發(fā)展的長遠目標和積極社會救助的基本原則，設計我國社會救助的制度體系。其中重點包括社會救助的對象制度(貧困標準、對象類別、識別機制等)、主體制度(各級政府和政府各部門的責任分工，以及社會力量的制度化參與等)、待遇制度(待遇的內容、水平和提供方式等)，以及管理體制(政府管理體制和基層經(jīng)辦管理體制，以及管理制度)等方面的制度體系。
(作者系南開大學教授、中國社會保障學會副會長)
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