無障礙瀏覽
首頁本報記者 黃瑤
3月20日，《上海市養(yǎng)老服務條例》(以下簡稱《條例》)開始實施，將40多年的大城養(yǎng)老經(jīng)驗和實踐探索以地方法規(guī)形式確立，為養(yǎng)老服務高質(zhì)量發(fā)展舉燈領航。
自2017年以來，上海養(yǎng)老服務已連續(xù)三年受到國務院通報表揚，書寫了積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略的“上海方案”。4月1日，楊浦區(qū)社會福利院榮膺“2020年度上海市質(zhì)量金獎”。這些都是上海養(yǎng)老服務高質(zhì)量發(fā)展的力證。而《條例》的實施，標志著上海養(yǎng)老服務在高質(zhì)量發(fā)展之路上再次邁開了新步伐。正如上海市民政局局長朱勤皓所說的那樣：“《條例》為上海養(yǎng)老服務高質(zhì)量發(fā)展謀定了道路、照亮了征途，將促進養(yǎng)老服務增量、增能、增效，使生活在上海的老年人有更多的幸福感、獲得感和安全感。”
明晰責任邊界
從憲法精神、傳統(tǒng)文化和社會治理多重價值維度定義養(yǎng)老服務
早在1979年，上海就成為我國第一個步入人口老齡化的城市，如今，這里是我國人口老齡化程度最深、進程最快的地區(qū)。
根據(jù)2020年上海市老年人口和老齡事業(yè)監(jiān)測統(tǒng)計信息，上海市戶籍老年人已達到533.49萬人，占總?cè)丝诘?6.1%，其中65歲及以上老年人口占比25.9%，80歲及以上老年人口占比5.6%。“隨著人口老齡化日益加深，高齡、失能、空巢、獨居老年人的比例將進一步增加，他們需要重點關心和幫助。”上海市民政局副局長蔣蕊表示。
讓老年人及其家庭未來可期，早已上升為上海市社會治理的關鍵因素，養(yǎng)老已連續(xù)多年被列入市政府民生實事項目、人大重點督辦建議。
應對超大型城市養(yǎng)老，首要在厘清養(yǎng)老的責任，相關服務由誰來提供、誰來保障?《條例》提綱挈領地給出令人信服的答案——“遵循政府主導、社會參與、市場運作、統(tǒng)籌發(fā)展、保障基本、普惠多樣的原則，與本市經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。”
僅以“支持家庭承擔養(yǎng)老功能”為例，《條例》作出系列制度性安排。這符合積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略的要求，是對家庭在養(yǎng)老服務中基礎性作用的重申。一方面，我國憲法規(guī)定：成年子女有贍養(yǎng)扶助父母的義務;公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。另一方面，家庭養(yǎng)老是我國數(shù)千年延續(xù)下來的養(yǎng)老方式，是孝善傳統(tǒng)文化的體現(xiàn)。家庭承擔基礎性養(yǎng)老責任，符合憲法精神、傳統(tǒng)文化。
為此，《條例》明確，養(yǎng)老服務是指在家庭成員承擔贍養(yǎng)、扶養(yǎng)義務的基礎上，由政府和社會為老年人提供的生活照料、康復護理、健康管理、精神慰藉、緊急救援等服務。這一規(guī)定明晰了家庭、政府和社會的養(yǎng)老責任邊界，可以理解為家庭承擔贍養(yǎng)扶養(yǎng)義務、政府承擔主導責任、社會發(fā)揮助老關愛作用。
《條例》明確，各級政府部門是發(fā)展養(yǎng)老服務的主導力量。市、區(qū)級政府承擔統(tǒng)籌協(xié)調(diào)責任;區(qū)級政府承擔本行政區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老服務工作的第一責任;市、區(qū)級民政部門是本行政區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老服務工作牽頭推進、監(jiān)督管理部門;衛(wèi)健、醫(yī)保等部門承擔各領域的主體責任。《條例》提出的上述“四項責任”，凸顯了政府在養(yǎng)老服務體系建設中的推動引領、謀劃整合作用。
《條例》明確了社會力量是養(yǎng)老服務的主要提供者、助益者。“十三五”以來，按照“放管服”的要求，隨著取消養(yǎng)老機構(gòu)設立許可，上海市養(yǎng)老服務企業(yè)備案登記數(shù)量增加了3倍，但上海市并不滿足于此。《條例》提出，鼓勵和支持社會力量提供養(yǎng)老服務;各人民團體、社會組織、居村委會等應當協(xié)同和協(xié)助做好養(yǎng)老服務工作;全社會應當弘揚中華民族養(yǎng)老、孝老、敬老的傳統(tǒng)美德。
只有這樣明晰了責任邊界，才能更好地各謀其事、各盡其責，共同繪就養(yǎng)老服務高質(zhì)量發(fā)展新藍圖。
聚焦剛性需求
持續(xù)擴大養(yǎng)老服務供給，注重精準性和保障力
每天上午9點半，聽到熟悉的音樂響起，日托老人夏興龍就開始跟著護理人員做健身操。在浦東新區(qū)陸家嘴街道綜合為老服務中心，還有30多位老人和夏興龍一樣，在家門口享受著專業(yè)的日間照護服務，舒心自在，家人也更放心。
健全基本養(yǎng)老服務體系的基礎目標是滿足剛性需求。《條例》規(guī)定，基本養(yǎng)老服務應當優(yōu)先保障符合條件的孤寡、失能、重度殘疾、高齡老年人等人員的基本養(yǎng)老服務需求;保障達到一定照護等級的老年人依申請輪候入住提供基本養(yǎng)老服務的養(yǎng)老機構(gòu)。
當前，提高養(yǎng)老服務供給能力已成為養(yǎng)老服務高質(zhì)量發(fā)展的重要前提。近年來，上海市“9073”養(yǎng)老服務供給體系不斷深化，社區(qū)養(yǎng)老成為發(fā)展的重點和主角。日托、全托、助餐、輔具推廣、生活照料、精神慰藉、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)結(jié)合等服務應有盡有，幫助社區(qū)居家老年人實現(xiàn)原居安老的愿望，也有效滿足了他們多層次、多樣化的養(yǎng)老需求。
據(jù)統(tǒng)計，2020年，上海市有社區(qū)綜合為老服務中心320家、社區(qū)老年人日間服務中心758家、長者照護之家204家、社區(qū)老年人助餐服務場所1232個，社區(qū)養(yǎng)老服務設施網(wǎng)絡已實現(xiàn)街鎮(zhèn)鄉(xiāng)全覆蓋。與此同時，養(yǎng)老床位增加到16.12萬張，實現(xiàn)了占戶籍老年人數(shù)3%的目標。這些數(shù)據(jù)充分說明，上海在增加養(yǎng)老服務設施建設上做足了功夫。
眼下，上海養(yǎng)老改革的步伐仍在加快。根據(jù)《條例》規(guī)定，養(yǎng)老服務設施建設正從以養(yǎng)老機構(gòu)為主向養(yǎng)老機構(gòu)與社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務設施并重轉(zhuǎn)變，為此，《條例》提出了這樣一條剛性指標——“全市社區(qū)養(yǎng)老服務設施建筑面積應當不低于常住人口每千人四十平方米，并根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展及時優(yōu)化調(diào)整。”2021年市政府10件民生實事也對社區(qū)居家養(yǎng)老服務設施作出了系統(tǒng)安排。
擴大養(yǎng)老服務供給，專業(yè)人才保障是關鍵。人才是開展服務的基礎和前提，養(yǎng)老工作的系統(tǒng)性、復雜性、專業(yè)性和個性化，決定了養(yǎng)老服務需要一支具有專業(yè)知識武裝和專業(yè)技能歷練的隊伍。
“閔行區(qū)嘗試通過與上海開放大學老年服務與管理專業(yè)合作辦學、試點養(yǎng)老護理員規(guī)范化培養(yǎng)等方式，提升養(yǎng)老服務人員職業(yè)素質(zhì)，另外，我們還通過建立養(yǎng)老護理員薪酬增長機制、實施養(yǎng)老服務從業(yè)人員獎勵補貼政策等方式穩(wěn)定人才隊伍，促進養(yǎng)老服務行業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。”閔行區(qū)民政局副局長蔣曉英說。
這樣的思路已被融入《條例》之中，《條例》規(guī)定：“支持養(yǎng)老服務從業(yè)人員參加職業(yè)技能培訓、繼續(xù)教育和學歷教育，提高專業(yè)素質(zhì)和工作技能”。此外，為解決養(yǎng)老護理員短缺的問題，《條例》明確提出要合理制定養(yǎng)老護理員薪酬等級體系、開展養(yǎng)老護理員市場工資水平監(jiān)測等要求。
上海高齡老人逾82萬，失能失智老人的照護壓力不言而喻。聚焦失能失智老人的長期照護剛性需求，《條例》設專章予以明確，力求做到照護服務精準、保障能力到位。
“量體裁衣”制訂照護方案的經(jīng)驗可以追溯至2016年。當時，上海市開始實施老年照護統(tǒng)一需求評估標準，對老年人自理能力進行評估，確定照護等級。如今《條例》明確提出建立健全老年照護需求評估制度，是對服務精準性的再次強化。
對長期失能失智老年人而言，最大的期待是能夠持續(xù)享受居家、社區(qū)、機構(gòu)一體化的養(yǎng)老服務保障。得益于上海在全市范圍內(nèi)開展的長期護理保險試點，有效減輕了長期照護帶來的經(jīng)濟負擔，加上困難老年人可以享受的養(yǎng)老服務補貼，覆蓋了全市40多萬失能老年人。這些惠老舉措在《條例》中均獲得進一步的確認和深化：“完善長期護理保險、養(yǎng)老服務補貼等制度，為長期失能老年人持續(xù)接受居家、社區(qū)、機構(gòu)養(yǎng)老服務提供保障。”
與失能照護不同，失智老人的照護有其特殊性。長寧區(qū)探索構(gòu)建的具有區(qū)域特色的認知障礙全鏈條服務模式，為《條例》實施作出了鮮活的注腳。
“2018年以來，我們率先在5個試點街道開展國內(nèi)首個最大規(guī)模的認知障礙社區(qū)篩查，厘清底數(shù)，提升轉(zhuǎn)診比例;隨后推進友好社區(qū)建設，制定‘兩標準一指南’，提升老年認知障礙友好社區(qū)建設成效;到2020年，長寧區(qū)已在全市率先實現(xiàn)老年人認知障礙友好社區(qū)街鎮(zhèn)全覆蓋，建立友好社區(qū)建設共建聯(lián)盟，助力營造共同關愛的社會氛圍。”長寧區(qū)民政局局長沈昕介紹，為滿足日益增長的老年認知障礙照護服務需求，長寧區(qū)還出臺多項扶持政策，鼓勵社會力量舉辦各種類型認知癥托養(yǎng)服務設施。
操千曲而后曉聲。破解失智老年人照護、關愛難點，因為有了扎實的實踐基礎而得以形成制度化規(guī)定，《條例》特別提出，發(fā)展專門收住失智老年人的服務機構(gòu)或在養(yǎng)老服務機構(gòu)內(nèi)設置專區(qū)，推進老年人認知障礙友好社區(qū)建設，做好普及教育，加強對認知障礙的早篩查、早預防、早干預等。
據(jù)上海市民政局養(yǎng)老服務處負責人透露，預計“十四五”期間，上海市將全面提高養(yǎng)老機構(gòu)專業(yè)照護能力，全市護理型床位數(shù)不低于10.6萬張、老年認知障礙照護床位數(shù)達到1.5萬張。
促進多元發(fā)展
實現(xiàn)服務統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，讓服務資源圍著老人轉(zhuǎn)
均衡發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展是《條例》貫穿始終的重要內(nèi)涵，也是上海養(yǎng)老高質(zhì)量發(fā)展的關鍵詞。
自2016年全國居家和社區(qū)養(yǎng)老服務改革試點啟動以來，上海已有8個區(qū)開啟改革試點探索，一系列引領方向、接地氣的改革措施得以推行，在民政部、財政部驗收評比中均名列前茅。借鑒試點經(jīng)驗，在促進居家社區(qū)機構(gòu)養(yǎng)老服務融合發(fā)展方面，《條例》明確了各類型服務的功能——養(yǎng)老服務機構(gòu)發(fā)揮專業(yè)支撐作用，鼓勵養(yǎng)老機構(gòu)開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務，支持養(yǎng)老服務機構(gòu)在老年人住所設立家庭照護床位;居家社區(qū)養(yǎng)老服務機構(gòu)為家庭提供專業(yè)服務。
在醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)結(jié)合方面，《條例》從政策、設施、服務、隊伍等方面的結(jié)合作出了具體規(guī)定，比如政府在編制區(qū)域規(guī)劃時“應當統(tǒng)籌考慮養(yǎng)老服務設施與醫(yī)療衛(wèi)生設施的布局，將兩者同址或者鄰近設置”，衛(wèi)健、醫(yī)保等部門“應當為養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)設置醫(yī)療機構(gòu)以及符合條件的養(yǎng)老機構(gòu)設置老年護理床位提供支持、指導”，同時也應“支持綜合醫(yī)療機構(gòu)強化護理功能”。
在均衡中心城區(qū)和郊區(qū)養(yǎng)老服務設施空間布局方面，《條例》作出積極規(guī)定。朱勤皓表示，未來將繼續(xù)完善中心城區(qū)的社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式，以15分鐘養(yǎng)老服務圈為單元，打造“養(yǎng)老服務聯(lián)合體”;在農(nóng)村地區(qū)持續(xù)推動互助式養(yǎng)老發(fā)展，提升組有“點”、村有“室”、片有“所”、鎮(zhèn)有“院”的水平，讓城鄉(xiāng)老年人都能在家門口享受到更加便捷的養(yǎng)老服務。
未來，上海將結(jié)合五大新城建設，讓養(yǎng)老機構(gòu)建設不僅滿足現(xiàn)有老年人的養(yǎng)老需求，也要為現(xiàn)有居民的未來養(yǎng)老留有余量;不僅滿足新城老年人的養(yǎng)老需求，也要為中心城區(qū)老年人選擇新城養(yǎng)老機構(gòu)留有余量。“上海鼓勵五大新城加大建設大型養(yǎng)老綜合體，新城可以根據(jù)區(qū)域功能定位和特點打造示范型養(yǎng)老綜合體，促進銀發(fā)消費，支持面向老年人的健康管理、養(yǎng)生保健、健身休閑、文化娛樂、旅居養(yǎng)老等業(yè)態(tài)深度融合。”蔣蕊說。
針對專業(yè)照護服務與非正式照料相互補充，《條例》支持養(yǎng)老服務機構(gòu)和其他社會專業(yè)機構(gòu)為失能老年人的家庭照顧者提供臨時(短期)托養(yǎng)、家庭關愛服務、照護知識與技能培訓等。
在養(yǎng)老事業(yè)和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展方面，《條例》明確了養(yǎng)老照護服務、康復輔助器具、老年宜居、智慧養(yǎng)老、養(yǎng)老金融等領域的發(fā)展要求和措施，著力發(fā)揮市場主體作用，推動社會參與，激發(fā)市場活力。同時，《條例》對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的扶持也力求公平，作出“營利性養(yǎng)老服務機構(gòu)與非營利性養(yǎng)老服務機構(gòu)提供基本養(yǎng)老服務享受同等待遇”等明確規(guī)定。
作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展國家戰(zhàn)略的一部分，長三角區(qū)域養(yǎng)老一體化發(fā)展被賦予更多期待。近年來，上海市14個區(qū)與江浙皖20多個地市簽署了區(qū)域養(yǎng)老服務協(xié)作備忘錄，促進養(yǎng)老資源共享，區(qū)域養(yǎng)老一體化發(fā)展格局加速形成。與此相適應，《條例》在養(yǎng)老服務標準互認互通、相關待遇異地享受、養(yǎng)老服務監(jiān)督管理協(xié)同合作等方面提出了發(fā)展要求，長三角養(yǎng)老服務一體化深入發(fā)展指日可待。
養(yǎng)老服務資源實現(xiàn)多元協(xié)調(diào)、均衡充分的發(fā)展后，方便快捷、精準有效對接老年人的需求成為“最后一公里”要解決的問題，解決這個問題的金鑰匙便是智慧養(yǎng)老。
“智慧養(yǎng)老在社區(qū)居家養(yǎng)老中的最大作用是可以將傳統(tǒng)的‘人找政策、人找服務’，有效地轉(zhuǎn)變?yōu)椤哒胰恕⒎照胰恕⑾嚓P服務主動送到老人家里。”上海友康科技公司相關負責人表示。
近年來，上海市在推進智慧養(yǎng)老應用方面積極作為，大力加強人工智能與養(yǎng)老服務領域深度融合，于2020年發(fā)布了四大類12個智慧養(yǎng)老應用場景需求，有力地推動智慧養(yǎng)老產(chǎn)品和服務落地應用。《條例》對智慧養(yǎng)老實踐取得的成果予以充分肯定，并進一步強調(diào)，要重點推動智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，定期發(fā)布智慧養(yǎng)老服務需求應用場景，引導企業(yè)參與提供更經(jīng)濟實用的智慧養(yǎng)老產(chǎn)品，制定完善智慧養(yǎng)老相關產(chǎn)品和服務標準。智慧養(yǎng)老讓“信息跑路”“數(shù)據(jù)集合”，有效提升了老年人的體驗感和生活品質(zhì)。
近年來，上海市通過搭建平臺，促進養(yǎng)老服務供需對接。一方面利用“互聯(lián)網(wǎng)+”，建立上海市養(yǎng)老服務平臺，另一方面，從2018年起推出社區(qū)養(yǎng)老顧問制度，由專人面對面為市民提供政策咨詢、資源鏈接、個性化養(yǎng)老方案定制等服務，后又通過電臺、上海養(yǎng)老服務平臺提供服務，形成“線下-線上-空中”立體化的養(yǎng)老顧問體系，預計在“十四五”期間實現(xiàn)養(yǎng)老顧問點的居村全覆蓋。對于養(yǎng)老顧問制度，《條例》給予了充分肯定，明確鼓勵和支持養(yǎng)老服務機構(gòu)和其他組織發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，開展社會化的養(yǎng)老顧問服務。
以老人需求為中心，資源和配套圍著老人轉(zhuǎn)，讓老人“問得到人，找得到門”，確保各類養(yǎng)老服務夠得著、用得上。
強化綜合監(jiān)管
采取部門協(xié)同、標準管理、信用監(jiān)管等方式推動養(yǎng)老服務健康有序發(fā)展
在上海市養(yǎng)老服務平臺上，徐匯區(qū)第二社會福利院貼上了“大笑臉”標識，在上海市2020年養(yǎng)老機構(gòu)服務質(zhì)量日常監(jiān)測中，該院在參與監(jiān)測的500家機構(gòu)中得分最高，“大笑臉”“微笑臉”“平臉”“哭臉”不同的標識可以作為老年人選擇養(yǎng)老機構(gòu)的重要考量。
監(jiān)管是規(guī)范養(yǎng)老行為、提高養(yǎng)老服務質(zhì)量的重要手段。針對近年來居家社區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展迅速、管理與服務環(huán)節(jié)相對薄弱的情況，《條例》首次對居家社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)設定了備案要求，并且按照“放管服”寬進嚴管的思路，設“監(jiān)督管理”專章，將監(jiān)管重點指向事中事后，應時對景。
立足行業(yè)“規(guī)范法”定位，《條例》確立了養(yǎng)老服務綜合監(jiān)管體系的制度框架，為養(yǎng)老服務行業(yè)健康發(fā)展保駕護航。
《條例》所稱的綜合監(jiān)管是指部門協(xié)同監(jiān)管、行業(yè)規(guī)范標準管理、信用監(jiān)管、行業(yè)自律、社會監(jiān)督等方式，著眼于安全、資金、質(zhì)量三項重點領域。
部門協(xié)同監(jiān)管要求民政、住建、消防、衛(wèi)健、市場等職能部門按照養(yǎng)老服務監(jiān)管責任清單，依法加強對養(yǎng)老服務機構(gòu)在服務運營、建筑安全、消防安全、醫(yī)療衛(wèi)生安全等環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查，各司其職、各盡其責。在行業(yè)規(guī)范標準管理方面，《條例》提出各職能部門制定地方標準，并依照標準實施監(jiān)督，鼓勵社會團體、養(yǎng)老機構(gòu)制定高于國家、行業(yè)和地方標準的團體標準或者企業(yè)標準。
將監(jiān)管與激勵結(jié)合，通過監(jiān)管促進服務質(zhì)量提升，上海已經(jīng)有了成熟的實踐。2016年，上海在全國率先試點養(yǎng)老機構(gòu)等級評定;2018年，開展養(yǎng)老機構(gòu)服務質(zhì)量日常監(jiān)測試點，2019年起便實現(xiàn)日常監(jiān)測全覆蓋。這些評定和監(jiān)測結(jié)果與補貼政策掛鉤，成效已經(jīng)顯現(xiàn)。以養(yǎng)老服務機構(gòu)日常監(jiān)測為例，2020年總體平均分比2019年提高5.1分。通過監(jiān)管激勵手段，上海市養(yǎng)老服務機構(gòu)實現(xiàn)了健康、高效的發(fā)展。
法規(guī)來源于實踐。《條例》明確將實施養(yǎng)老服務機構(gòu)等級評定、服務質(zhì)量日常監(jiān)測、信用分級等評價機制。在前期工作的基礎上，相關措施還需進一步推進落實，特別要在養(yǎng)老服務機構(gòu)信用分級上下功夫、求突破，與養(yǎng)老服務市場失信聯(lián)合懲戒貫通使用，達到警鐘長鳴的目的。
法規(guī)落地需要高度的執(zhí)行力和充分的可操作性。有鑒于此，《條例》創(chuàng)設性提出人大監(jiān)督的方式，通過督促政府各部門嚴格落實法定職責，廣泛開展《條例》宣傳解讀，督促落實養(yǎng)老服務各項工作;持續(xù)聚焦養(yǎng)老服務領域若干重點、難點問題，推動相關部門盡快制定、修改出臺相關配套制度。
高質(zhì)量發(fā)展是“十四五”乃至更長時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的主題，《條例》在上海的落地實施，將為貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展，注入新的更大的力量，必將助推上海養(yǎng)老服務事業(yè)發(fā)展行穩(wěn)致遠。
(來源：中國社會報2021.4.15)
京公網(wǎng)安備11040102700079號