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首頁本報(bào)記者 路建英
“老有所養(yǎng)，是基本的民生需求，也是社會(huì)文明程度的重要標(biāo)志。”作為一名長(zhǎng)期關(guān)注民生、關(guān)心養(yǎng)老的律師界政協(xié)委員，北京市金誠(chéng)同達(dá)律師事務(wù)所創(chuàng)始合伙人劉紅宇去年向大會(huì)提交了“對(duì)既有住宅進(jìn)行適老化改造”的提案。今年，她繼續(xù)將目光聚焦于農(nóng)村養(yǎng)老問題，向大會(huì)提交了“以土地要素市場(chǎng)化改革破局農(nóng)村養(yǎng)老困境”的提案。
傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老無法滿足農(nóng)村養(yǎng)老需求
當(dāng)前，大多數(shù)農(nóng)村老人愿意留在熟悉的原居住地養(yǎng)老，然而，傳統(tǒng)的家庭自主養(yǎng)老方式已無法滿足農(nóng)村養(yǎng)老需求。受傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念影響和經(jīng)濟(jì)承受能力制約，農(nóng)村老人一般也不愿意進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。
“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)。”在劉紅宇看來，2020年決勝脫貧攻堅(jiān)、實(shí)現(xiàn)全面小康，其中一塊很難啃的“硬骨頭”，就是農(nóng)村失能、失智、高齡、貧困等老人的養(yǎng)老問題。“農(nóng)村老人由于儲(chǔ)蓄有限，養(yǎng)老金制度建立較晚，保障水平較低，使得利用勞作獲取收入成了農(nóng)村老人的現(xiàn)實(shí)選擇。”
劉紅宇坦言，在這過程中，農(nóng)村各類土地可謂起到了“隱形社保”的作用。但是這樣的“隱形社保”仍然面臨一個(gè)問題，就是老人隨著年齡增長(zhǎng)或者疾病進(jìn)展，勞動(dòng)能力會(huì)逐漸衰退，最終喪失收入來源。
“有子女的健康老人還能依賴子女贍養(yǎng)，但‘久病床前無孝子’，時(shí)間久了，失能、半失能的老人輕則遭白眼，重則受虐待，甚至被遺棄;無兒女的老人晚年生活只能依靠政府和社會(huì)救助解決。”劉紅宇表示，生存和精神上的雙重壓力，還導(dǎo)致農(nóng)村老人的自殺率較其他群體嚴(yán)重偏高，造成一幕幕人倫慘劇，前段時(shí)間的“陜西活埋老母”事件就是一個(gè)典型案例。
在日常履職過程中，劉紅宇經(jīng)常深入基層，接觸最多的也是老人。她認(rèn)為，土地既是農(nóng)民的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。“但囿于法律規(guī)定，土地在發(fā)揮生產(chǎn)資料作用的同時(shí)，卻無法充分發(fā)揮財(cái)產(chǎn)權(quán)利的作用，這是導(dǎo)致農(nóng)村老人一旦停止工作就會(huì)喪失主要收入來源、缺乏養(yǎng)老保障、經(jīng)濟(jì)地位弱勢(shì)的重要原因。”
“近年來，學(xué)界圍繞農(nóng)村土地制度存在突出問題的相關(guān)研究如火如荼，但大多不了了之，很重要的一個(gè)原因就是相關(guān)法律法規(guī)明確限制了農(nóng)村土地的變現(xiàn)途徑，使得研究成果的落地缺乏法律基礎(chǔ)。”劉紅宇如是說。
參照“以房養(yǎng)老”模式推行“以地養(yǎng)老”
黨的十八大以來，中央出臺(tái)了多項(xiàng)政策文件推動(dòng)相關(guān)制度改革，包括允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益分配制度、完善農(nóng)村宅基地制度允許自愿有償退出宅基地、建設(shè)用地和補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制等一系列改革。
劉紅宇認(rèn)為，上述改革為發(fā)揮農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利作用破除了法律障礙，使得“土地?fù)Q保障”最終成為了可能，將在很大程度改變農(nóng)村老人“守著農(nóng)田沒飯吃”、土地閑置無法變現(xiàn)的困境，“改革的紅利也將改善農(nóng)村老人的經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)地位，讓農(nóng)村老人活得更有尊嚴(yán)。”
“依據(jù)我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，法律賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)以及對(duì)集體資產(chǎn)的股份權(quán)等以土地為核心的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而這些財(cái)產(chǎn)權(quán)利可以通過多種方式實(shí)現(xiàn)‘土地?fù)Q保障’。”劉紅宇表示，一方面，可參考城鎮(zhèn)地區(qū)“以房養(yǎng)老”模式在農(nóng)村推行“以地養(yǎng)老”，由老人與政府簽署自愿有償退出宅基地協(xié)議，在考慮未來土地增值因素后確定補(bǔ)償資金，由政府分期支付，老人在世期間宅基地和地上房屋仍然歸其使用，去世后由政府收回，“農(nóng)民既享受了土地增值收益，政府也可以通過回收的建設(shè)用地和指標(biāo)在土地市場(chǎng)上進(jìn)行交易獲取資金，形成閉環(huán)。”
另一方面，通過集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市以及相關(guān)增值收益分配，集體組織所獲得的資金可以為集體成員設(shè)立養(yǎng)老基金，設(shè)立專門賬戶，定期向集體成員發(fā)放，為集體成員提供養(yǎng)老保障。
有了法律層面的支持，“土地?fù)Q保障”就可以在法律允許的范圍內(nèi)發(fā)展多種模式，具備相當(dāng)?shù)恼邚椥院筒僮骺臻g。但是，具體操作模式仍然還有許多的未知問題需要進(jìn)一步探索和研究。為此，劉紅宇建議，有關(guān)部門應(yīng)盡快啟動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度改革相關(guān)研究，把握新一輪的土地要素市場(chǎng)化改革的契機(jī)，充分發(fā)揮農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的作用，探索農(nóng)村養(yǎng)老以“土地?fù)Q保障”具體實(shí)施方案，破局農(nóng)村養(yǎng)老制度改革。
就如何完善農(nóng)村土地定價(jià)機(jī)制，做到兼具公平和效率，劉紅宇認(rèn)為，在農(nóng)村養(yǎng)老“土地?fù)Q保障”具體實(shí)施方案中，應(yīng)當(dāng)充分保障農(nóng)村老人能夠分享土地增值收益，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老“土地?fù)Q保障”項(xiàng)目資金管理、使用和監(jiān)管機(jī)制，形成健康運(yùn)行的長(zhǎng)效機(jī)制，保護(hù)參與項(xiàng)目的農(nóng)村老人的合法權(quán)益;在農(nóng)村養(yǎng)老“土地?fù)Q保障”項(xiàng)目中，應(yīng)當(dāng)研究設(shè)定適當(dāng)?shù)耐顺鰴C(jī)制，充分尊重農(nóng)村老人在養(yǎng)老方式上自由選擇“土地?fù)Q保障”或“子女來贍養(yǎng)”，做到“公平有償，來去自由”。
(來源：中國(guó)社會(huì)報(bào)2020.5.26)
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