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首頁編者按：北京市朝陽區(qū)在全國街道服務管理創(chuàng)新實驗區(qū)創(chuàng)建過程中，將街道綜合執(zhí)法作為加強社會治理的重要抓手，大力推進街區(qū)治理，聯(lián)動街道綜合執(zhí)法力量，加強街區(qū)環(huán)境治理，形成城市精細化管理機制。
本報記者?陳麗英
朝陽區(qū)是北京市地域面積最大的中心城區(qū)，常住人口數(shù)量最多、結構多元、需求多樣。近年來，朝陽區(qū)積極推進社會治理創(chuàng)新，取得了一系列工作成果，但街鄉(xiāng)執(zhí)法力量薄弱，導致街道工作也面臨“看得見的管不了，管得了的看不見”的現(xiàn)實難題。
為此，朝陽區(qū)在被確定為全國第二批街道服務管理創(chuàng)新實驗區(qū)后，圍繞街道綜合執(zhí)法機制創(chuàng)新這一方向，合理劃分執(zhí)法權限，優(yōu)化配置執(zhí)法力量，推進行政執(zhí)法權限和力量下沉，構建快速暢通的工作平臺，強化街道的統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調職責，打造一專多能的執(zhí)法隊伍，著力解決權責交叉、多頭執(zhí)法等問題，建立權責統(tǒng)一、便捷簡約的基層綜合執(zhí)法機制，不斷提升城市精細化治理水平。
加強頂層設計?破解街道執(zhí)法瓶頸
近年來，朝陽區(qū)委區(qū)政府高度重視實驗區(qū)建設，成立了由區(qū)主要領導任組長的實驗區(qū)領導小組，由區(qū)委社會工委區(qū)民政局牽頭，各相關部門共同參與的統(tǒng)籌推進制度，同時將街道綜合執(zhí)法改革作為提高城市治理精細化水平的重要抓手，納入全區(qū)基層建設三年行動計劃重點任務，結合街道體制改革、街道辦事處條例落實等一體推進。
為確保街道綜合執(zhí)法做細做實，朝陽區(qū)在健全完善相關制度，著力建立解決問題的長效機制方面進行了積極探索。如在各街道組建綜合行政執(zhí)法隊的基礎上，朝陽區(qū)印發(fā)了《關于調整組建街鄉(xiāng)綜合行政執(zhí)法隊的通知》《關于明確有關行政執(zhí)法范圍和執(zhí)法事項的決定》《朝陽區(qū)行政執(zhí)法事項管轄規(guī)定》，并制定印發(fā)了《關于街鄉(xiāng)落實行政執(zhí)法責任制的指導意見》，從明確行政執(zhí)法責任、規(guī)范行政執(zhí)法行為、提升行政執(zhí)法能力三個方面指導街鄉(xiāng)建立落實行政執(zhí)法責任制。
記者了解到，目前，朝陽區(qū)涉及城管、水務、農業(yè)農村等各部門的431項行政處罰、行政強制以及相應行政檢查權已下放至各街道辦事處、鄉(xiāng)人民政府。該區(qū)還細化完善了《街鄉(xiāng)行政執(zhí)法考核指標》，并將其納入區(qū)政府績效考核。
建立機制?探索街道執(zhí)法有效途徑
規(guī)范街面環(huán)境秩序、打擊無證照經營、排查整治消防安全隱患、清理整頓私裝地鎖、垃圾分類專項執(zhí)法以及居民反映較為強烈的難點問題在朝陽區(qū)雙井街道都能得到及時有效的解決，而這得益于該街道實體化綜合執(zhí)法平臺的建立。
雙井街道綜合執(zhí)法平臺成立于2018年6月19日，通過“實名常駐、聯(lián)片派駐、吹哨進駐”的方式，實現(xiàn)了13個區(qū)級部門和執(zhí)法力量分級、分類進駐中心，實現(xiàn)區(qū)級執(zhí)法力量在街道層面的統(tǒng)一調度，依職責在轄區(qū)內開展各項綜合執(zhí)法工作。
“平臺成立初期，我們建立了以1個方案、6項制度、2張圖為主要內容的‘1+6+2’運行框架。”雙井街道辦事處主任閆培文說。他介紹，1個方案是實體化平臺建設方案，制定了黨建引領、簽到考勤、臺賬記錄、請示報告、周例會研判、考核評價六大制度。同時還建立了一套接收案件—問題提交—分流派遣—中心會商—執(zhí)法處置—信息反饋快速反應工作程序，一條線打通綜合執(zhí)法全流程。
綜合執(zhí)法平臺的建立只是朝陽區(qū)建立綜合執(zhí)法機制的一個縮影。除“實名常駐、聯(lián)片派駐、吹哨進駐”或“人員下沉、吹哨集結”等方式外，朝陽區(qū)還注重強化街道黨工委對屬地綜合執(zhí)法的指揮調度權。同時探索研判處置機制，建立綜合執(zhí)法日常會商和定期研判制度，對復雜疑難問題進行分析預判，按不同層級處置相關問題，確保執(zhí)法效果。
建立隊伍?助力街道綜合執(zhí)法“接得住”
由于歷史遺留原因，望京街道方舟苑小區(qū)南側沿阜通東大街地塊和華誠為民市場內大量餐飲和商戶，存在油煙擾民、遮擋陽光的現(xiàn)象，方舟苑小區(qū)居民多次投訴該處存在占用綠地、違反規(guī)劃的行為。望京街道高度重視，申請區(qū)規(guī)劃和自然資源委員會對該地塊土地和規(guī)劃認定，該處區(qū)域存在6000余平方米的違章建設。望京綜合行政執(zhí)法隊本著“騰退一處，拆除一處，由易到難”分批次推進的原則，于去年11月聯(lián)合消防、公安等部門開展拆違行動，截至12月底，違章建筑全部拆除完畢。
制度和機制建立了，還需要有一支素質過硬的工作隊伍。為加強街道綜合執(zhí)法能力，朝陽區(qū)從機構設置、力量配備、能力提升等方面入手，提升街道綜合執(zhí)法整體效益。
結合綜合執(zhí)法各領域執(zhí)法范疇與對象范圍廣、差異大的現(xiàn)狀，朝陽區(qū)通過執(zhí)法培訓、現(xiàn)場講解等方式，提升綜合執(zhí)法工作人員執(zhí)法技巧、業(yè)務執(zhí)行能力。朝陽區(qū)城管執(zhí)法局、區(qū)司法局與區(qū)法院建立聯(lián)合培訓機制，分別從提升綜合執(zhí)法隊業(yè)務能力、規(guī)范街道行政行為、提升應訴能力等方面全面系統(tǒng)開展培訓指導，通過線上微課推送、專題講解和視頻培訓等多種渠道，對街鄉(xiāng)綜合執(zhí)法隊員進行全覆蓋業(yè)務培訓，全面提升街道綜合執(zhí)法隊伍能力素質。
此外，朝陽區(qū)還編制了《落實向街鄉(xiāng)下放行政執(zhí)法職權工作指導手冊》《行政執(zhí)法案卷評查工作規(guī)范》等四本工具書，為街鄉(xiāng)綜合執(zhí)法隊伍更好開展執(zhí)法工作提供保障。
執(zhí)法下沉為街區(qū)治理賦能
本報記者?陳麗英
雙井打造“井井有條”眾享生活圈
雙井街道位于北京市朝陽區(qū)中西部，轄區(qū)面積5.08平方公里，下轄12個社區(qū)，常住人口10.6萬人。經過多年的不懈努力，雙井街道已經從一個老工業(yè)基地發(fā)展成為CBD商務生活服務功能區(qū)、文化創(chuàng)意產業(yè)延伸區(qū)、城市升級改造建設區(qū)，同時也成為了連通首都核心區(qū)與城市副中心的重要廊道。
為提升管理水平，破解管理難題，雙井街道結合地區(qū)實際情況，搭建了實體化綜合執(zhí)法平臺，同時探索實施“互聯(lián)網+社會治理”模式，不斷提升基層社會治理精細化水平。
綜合執(zhí)法有了實體化平臺
2018年，雙井街道成立了實體化綜合執(zhí)法平臺，公安、城管、環(huán)保、工商、食藥等多個部門入駐，每周以例會形式對一段時期內街道未解決的綜合執(zhí)法問題集中討論協(xié)商，同時強化平臺和部門的信息互通共享，根據“吹哨、報到”事項的急緩程度，劃分“緊急哨”和“常規(guī)哨”，分別進行不同程度的執(zhí)法力量調動，打通管理壁壘，形成執(zhí)法力量聯(lián)動一盤棋、全力抓攻堅的局面，解決抓落實的“最后一公里”問題。
去年11月份，雙井街道綜合執(zhí)法隊人員在日常巡查中發(fā)現(xiàn)，西大望路甲20號首府小區(qū)存在違建情況，執(zhí)法人員經過調查了解，掌握此處房屋建設面積、房屋權屬、用途等基本信息后，立即查封現(xiàn)場，沒收施工工具。
隨后，工作人員將此情況提交街道綜合執(zhí)法平臺，通過落實“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”工作機制，北京市規(guī)劃和自然資源委員會和街道城管隊共同開展現(xiàn)場檢查，北京市規(guī)劃和自然資源委員會當場出具認定書。此后，街道多部門共同會商，相關科室形成執(zhí)法合力，制定拆除計劃，細化工作流程，明確各自工作重點。同時協(xié)調物業(yè)、社區(qū)工作人員配合，共同開展走訪工作，做好解釋，詳細告知、講解違建的負面影響，最終順利拆除違法建設166平方米。
此外，平臺不定期組織“回頭看”，限期復查，及時總結，為改進工作提供依據。綜合執(zhí)法平臺去年共召開現(xiàn)場辦公會、工作推進會等難題“會診”40次，開展聯(lián)合專項執(zhí)法行動107次。
“井井有條”提高辦事效率
去年，雙井街道的綜合執(zhí)法車上安裝了一個白色盒子——物聯(lián)網環(huán)境傳感器。隨著執(zhí)法車巡邏，白盒子可監(jiān)測粉塵、噪音、異味、甲醛等8種環(huán)境數(shù)據。一旦某區(qū)域數(shù)據超標，即向“井井有條”大數(shù)據智慧平臺發(fā)出提示，隨即啟動執(zhí)法、降塵等措施。
其實，白盒子只是“井井有條”大數(shù)據智慧平臺的組成部分。走進平臺監(jiān)控室，屏幕上顯示著用地強度、通勤便利性、設施便利度、人口活力等數(shù)據指標。
據介紹，雙井街道在黨建引領下，深入探索“井井有條”大數(shù)據社會治理新模式，通過大數(shù)據社會治理平臺建設，采集分析街道層面數(shù)據，為城市問題的解決提供數(shù)據支撐與科學分析，從而實現(xiàn)街道工作的智能化、專業(yè)化與信息化，提升服務質量與水平。
記者了解到，平臺具有全部案件投訴點位、可篩選類型、篩選解決與未解決點位等模塊，市民訴求處置中心、各部室、社區(qū)可根據共性訴求、集中訴求的問題分布，篩選主要問題，并結合案件數(shù)量變化趨勢、周報、月報進行科學的案件分析，未雨綢繆，真正做到未訴先辦，提升為民辦事的響應率、解決率、滿意率。
為保障“井井有條”大數(shù)據系統(tǒng)高效、科學、程序化運行，打破各部門數(shù)據壁壘，形成集合效應，雙井街道組建了“井井有條”大數(shù)據工作領導小組和專項工作辦公室，建立例會協(xié)商機制，專班人員負責研究擬定并組織實施大數(shù)據戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策措施。
“13社區(qū)”凝聚近6萬居民
在雙井街道的行政規(guī)劃圖上，共有12個社區(qū)，但雙井居民卻經常提到“13社區(qū)”。
原來，雙井街道突破“行政社區(qū)”的傳統(tǒng)思維，“13社區(qū)”是在現(xiàn)有行政劃分的12個社區(qū)基礎上建立的虛擬社區(qū)，以“互聯(lián)生態(tài)”思維和“互益共生”原則，借助信息化和全媒體手段，將居民聚集在線上線下緊密互動的公共平臺上，形成居民、政府之間利益交織、目標相近、行動協(xié)同的共建共享基層社會治理結構。
街道相關工作人員介紹，街道結合“掌上雙井”、13社區(qū)網、雙井百事通app等多個平臺，抓住群眾關心的問題，通過微宣傳、微學習、微管理、微活動、微服務、微發(fā)動的“六微模式”，不斷打造智慧黨建平臺，推進區(qū)域化黨建工作。
同時，街道通過社區(qū)微春晚、美食試吃團、線上搶福利等線上活動，以及共享單車文明騎行等線下活動，增加居民對“13社區(qū)”的黏性。在掌上雙井的“隨手拍”界面，都是居民發(fā)布的帖子：哪里有垃圾需要清理了、誰家在小區(qū)里安地鎖了……只要把這些問題發(fā)布到“隨手拍”，就會得到“雙井街道城市治理管家”的答復。目前，雙井“13社區(qū)”匯聚了地區(qū)近6萬常住人口,成為社區(qū)居民參與街道治理的主要窗口。
雙井街道還打造了“幸福雙井社區(qū)卡”基層治理平臺，確定了黨員、居民、學生、社會單位和社會組織五類持卡群體，明確了黨員管理、基層治理、社會動員、志愿回饋、民商共建五大功能， 以“雙井13社區(qū)”為平臺之一向不同主體發(fā)布任務和號召，形成了黨組織引領干、政府主導干、企業(yè)參與干、百姓支持干的良好態(tài)勢。
望京老舊街區(qū)的華麗轉身
時尚集市、風情天幕、網紅街店、餐飲酒吧……今年8月，一條位于北京市朝陽區(qū)望京街道的老舊街區(qū)轉型而成的國際化步行商業(yè)街區(qū)——望京小街正式開街。
過去這條街道雜亂擁擠，兩側停滿機動車和共享單車，道路通車功能基本退化;街巷深處建筑空間老舊，客流稀少，且部分樓體上安裝了大量有安全隱患的超大廣告牌匾。為讓望京小街的改造達到最佳效果，望京街道堅持黨建引領、政府主導、企業(yè)參與，探索出政府引導社會資本參與傳統(tǒng)商圈國際化轉型的新模式。
告別“臟亂差”
望京小街地處望京門戶、核心商圈，輻射1.5千米核心范圍內 10 萬居住人口、8 萬辦公人群。周邊涉外企業(yè) 1113 家、500 強企業(yè)6家，國際人才和高端科技要素聚集。隨著望京地區(qū)的迅速發(fā)展，小街的商業(yè)層次與現(xiàn)實需求產生了錯位，道路破損、停車混亂、交通擁堵和環(huán)境臟亂等問題日益凸顯。
曾經的望京小街涉及產權主體復雜，除了兩側的萬科、方恒兩個企業(yè)主體外，小街上有近千個零散商戶持有產權。小街的一端還有一個1400多戶業(yè)主的小區(qū)，小街更新涉及利益方數(shù)量較多，因此改造起來并不容易。
“產權主體多，商戶、居民訴求不統(tǒng)一，統(tǒng)籌設計與規(guī)劃協(xié)調起來難度大。”望京街道辦事處主任楊曉昇表示。
面對難題，望京街道反復調研走訪，征集多方意見，以黨建引領為抓手，建立了以黨建協(xié)調委員會為核心、小街自治委員會為支撐、商戶自治聯(lián)盟和流動黨支部為補充的區(qū)域化管理平臺，將望京小街產權方(企業(yè))、管理方(職能部門)、使用方(商戶、居民、消費者)引入統(tǒng)一平臺，簽訂商戶自治公約與街區(qū)文明公約，推進解決交通秩序、垃圾分類、施工管理、餐飲及商戶規(guī)范管理等重難點問題。
改造過程中，望京街道綜合行政執(zhí)法隊對望京小街違規(guī)及存在安全隱患的60余塊廣告牌匾進行了拆除，同時拆舊更新，同步安裝統(tǒng)一設計、協(xié)調美觀的新廣告，營造望京小街現(xiàn)代商業(yè)街區(qū)的新形象。為確保按照時間節(jié)點、高標準、高質量完成整治任務，望京街道綜合行政執(zhí)法隊前期組織相關商戶召開了戶外廣告治理告知督導會，宣傳法規(guī)及政策，爭取商戶的積極配合，動員商戶自行拆除不符合規(guī)范要求的戶外廣告牌匾，對于逾期未拆或拆除有困難的，由街道統(tǒng)一組織幫拆。
經過近5個月的改造升級，望京小街全面升級，不但成為市民愛逛的地方，也為品牌企業(yè)發(fā)布和國際文化交流搭建起了平臺。
此外，望京街道還嘗試和高校開展文化共建。“通過在小街社區(qū)開展‘城市親歷’等公共藝術課題實踐，與駐地企業(yè)共同探索藝術基因社區(qū)的建設與運營模式。我們希望可以將望京小街打造成開放性、輕時尚、生活化、交流性的國際化+文化共享街區(qū)。”楊曉昇說。
撬動社會資本參與
老舊街區(qū)的整治，從資金到精力，都需要不小的投入。如何讓改造后的街區(qū)擁有持續(xù)的生命力是老舊街區(qū)改造中的必答題，望京街道對此進行了積極探索。
街道將城市環(huán)境整治作為望京小街更新啟動項目的切入點，先期投入1300萬元資金改良空間價值洼地，成功撬動2000萬元社會資本參與街區(qū)更新，實現(xiàn)空間更新、業(yè)態(tài)升級、街區(qū)運營全周期合作，并整合空間資源，以資源置換的方式解決街區(qū)改造中的問題。
在轄區(qū)曉書館的改造過程中，街道和企業(yè)達成共識，以空間換空間，把街道產權的7層與企業(yè)產權的6層相互置換，把7層、8層集中用于曉書館改造，優(yōu)化了政府與社會企業(yè)“三明治”型空間資產的產權分布，降低了原有空間施工與更新難度，提升了整體商業(yè)空間的使用率和商業(yè)價值。
在地下空間改造過程中，為克服街區(qū)停車空間不足與獲客量較低等問題，街道以空間換商機，將企業(yè)持有的低效商業(yè)空間轉為停車空間，新增的150個車位帶來了客流與消費的增加，反哺了企業(yè)收益，推動商業(yè)業(yè)態(tài)轉型升級。
在朝陽區(qū)政府引導下，房地產開發(fā)企業(yè)萬科作為社會資本參與到了改造當中，萬科在改造過程中，主動參與、設計改造方案，通過將望京小街的改造整治與緊鄰商業(yè)辦公區(qū)的升級煥新相融合，形成了目前宜居、宜商、宜業(yè)的街區(qū)級特色更新。
為此，望京街道還引導成立了望京小街街區(qū)共治委員會，建立小街公共收益“資金池”，形成城市物業(yè)專業(yè)管理、街區(qū)經營收益反哺街區(qū)長期管理運營自轉模式。
“除了前期的共同投入之外，更多的是后期的共同管理，由兩側的企業(yè)、周邊的居民以及小業(yè)主共同構成。社會單位作為主體去承擔，讓這條街區(qū)擁有持續(xù)的生命力，降低甚至消除政府的反復投入。”望京街道相關負責人表示。
望京街道還聯(lián)合萬科，對街區(qū)設施進行智慧化改造，開發(fā)建設了“望京之芯”智慧管理平臺，連接智慧停車，綠色節(jié)能、小街商圈、社區(qū)公約、小街安防五大運營場景，可對小街商戶人流車流、垃圾箱、溫度、濕度、能耗、消費指數(shù)等進行實時數(shù)據分析，優(yōu)化管理。
“通過數(shù)據中心，實現(xiàn)對能源消耗管理、垃圾管理、車輛秩序管理和商業(yè)運營管理的綜合決策支撐，對基于綠色經濟與碳排放控制的商戶排名應用進行實驗，探索考慮生態(tài)效益目標的商業(yè)業(yè)態(tài)及商戶迭代策略。”望京街道相關負責人表示。
專家評論
一支隊伍管執(zhí)法?基層治理更有力
孫寬平
隨著街道承接下沉管理任務的增多、管理內容的復雜，特別是及時快速回應百姓的訴求，對街區(qū)違建、環(huán)境的治理，社會治安的集中整治，社會矛盾的及時處置，不僅使街道執(zhí)法力量薄弱、執(zhí)法力量分散，部門分隔，權責交叉，多頭執(zhí)法，且街道層面未形成綜合統(tǒng)籌執(zhí)法機制的問題日益凸顯，尤其是“看得見的管不了、管得了的看不見”的體制性困境難以破解，已經成為制約城市管理和街道治理能力提升的一個“結”。
北京市朝陽區(qū)圍繞街道綜合執(zhí)法機制創(chuàng)新的實驗主題，探索在街道層面構建執(zhí)法力量統(tǒng)籌指揮機制，打造一支一專多能的綜合執(zhí)法隊伍的做法，具有示范效應和借鑒意義。
從朝陽區(qū)的實驗情況看，有三點重要啟發(fā)：
首先，加強頂層設計。從朝陽區(qū)的情況看，問題在街道，根源在體制，著力點在區(qū)級，構建街道綜合執(zhí)法機制，這涉及街道體制的改革、街道辦事處條例落實等體制性問題，需要從區(qū)級層面作出頂層設計，并通過區(qū)街兩級聯(lián)動進行體制改革，其中涉及街鄉(xiāng)綜合執(zhí)法隊的調整組建、街道行政執(zhí)法范圍、執(zhí)法事項、行政執(zhí)法事項管轄權限、行政執(zhí)法責任的規(guī)范。在工作推進過程中，朝陽區(qū)委、區(qū)政府領導定期調度，協(xié)商解決工作中遇到的有關問題;區(qū)人大、區(qū)政協(xié)組織力量深入調研，監(jiān)督綜合執(zhí)法落實和問題整改情況，加強對街鄉(xiāng)落實行政執(zhí)法責任進行指導，推進街道綜合執(zhí)法規(guī)范化。
其次，完善運行機制。下沉的執(zhí)法職權和力量，街道如何承接住運行好是改革面臨的問題。從朝陽區(qū)實驗來看，建立健全街道實體化綜合執(zhí)法中心平臺機制是重要一環(huán)。朝陽區(qū)通過“實名常駐、聯(lián)片派駐、吹哨進駐”方式，實現(xiàn)區(qū)級部門和執(zhí)法力量分級、分類進駐中心，實現(xiàn)區(qū)級執(zhí)法力量在街道層面的統(tǒng)一調度，依職責在轄區(qū)內開展各項綜合執(zhí)法工作的同時，建立了“1+6+2”運行框架，構建了一套街道綜合執(zhí)法運行機制，探索建立綜合執(zhí)法日常會商和定期研判制度，對復雜疑難問題進行分析預判，按不同層級處置相關問題，確保執(zhí)法效果。
再次，抓好隊伍建設。街道綜合執(zhí)法領域廣、對象多、差異大、專業(yè)性強，執(zhí)法工作隊伍建設，是保證綜合執(zhí)法效果的關鍵。朝陽區(qū)城管執(zhí)法局、區(qū)司法局與區(qū)法院建立聯(lián)合培訓機制，結合實際工作、重點工作和難點問題，通過執(zhí)法培訓、現(xiàn)場講解等方式，分專業(yè)、分類別，從提升綜合執(zhí)法隊業(yè)務能力、規(guī)范街道行政行為、提升應訴能力強化培訓，提升綜合執(zhí)法工作人員執(zhí)法技巧、業(yè)務執(zhí)行能力。同時，通過創(chuàng)新建立功能型黨組織，構建以黨建為引領、統(tǒng)籌推進綜合執(zhí)法工作的新機制，推動黨建工作與綜合執(zhí)法工作相融合，確保黨組織對執(zhí)法隊伍建設的全面領導，保證建設一支素質過硬、紀律嚴明、一專多能的綜合執(zhí)法隊伍。
(作者系北京大學城市治理研究院研究員)
(來源：中國社區(qū)報2020.12.10)
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