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首頁為貫徹落實黨中央關(guān)于持續(xù)解決形式主義突出問題為基層減負的決策部署，近日，經(jīng)國務(wù)院同意，民政部、國家發(fā)展改革委、公安部、司法部、人力資源社會保障部、國家衛(wèi)生健康委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于改進和規(guī)范基層群眾性自治組織出具證明工作的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)。圍繞理解文件出臺的重要意義、把握推進工作的基本原則、加強統(tǒng)籌謀劃、抓好落地落實等方面問題，唐鳴、陳榮卓、余衛(wèi)東3位長期關(guān)注基層治理領(lǐng)域的專家，談了他們的看法。
認識重大意義：解決形式主義突出問題為基層減負增效
唐 鳴：近日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題 為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》，要求深化治理改革為基層放權(quán)賦能;建立健全責任清單，科學規(guī)范屬地管理，防止層層向基層轉(zhuǎn)嫁責任;解決形式主義突出問題、為基層減負工作不斷取得新成效。
陳榮卓：“社區(qū)萬能章”問題是形式主義突出問題在基層的具體表現(xiàn)。長期以來，基層群眾性自治組織是“奇葩”證明、循環(huán)證明、重復(fù)證明的“重災(zāi)區(qū)”，一些職能部門或基層政府工作人員不擔當、不作為，打著“工作進社區(qū)”的旗號，把居(村)民委員會不該管、管不了、管不好的任務(wù)轉(zhuǎn)嫁到居(村)。
余衛(wèi)東：有的證明事項根本沒有法律依據(jù)，有的證明事項居(村)民委員會沒有能力核實，但是，居(村)民委員會不出具證明，老百姓就辦不了事。這樣，居(村)民委員會常常在蓋章與不蓋章之間陷入兩難境地。
陳榮卓：徹底清理煩擾基層的“奇葩”證明，讓基層群眾性自治組織從中解脫出來，可以讓城鄉(xiāng)社區(qū)工作者有更多的時間走到田間地頭、走進樓棟院落，投入更多的精力抓落實，打通服務(wù)群眾“最后一公里”。
唐 鳴：《指導意見》向形式主義“開刀”，為基層減負，為實干“撐腰”，對減證便民、優(yōu)化服務(wù)提出了明確要求，是不折不扣落實中央決策部署的具體體現(xiàn)。
陳榮卓：依法確定基層群眾性自治組織出具證明的事項，明確不應(yīng)由基層群眾性自治組織出具證明事項，加強對改進和規(guī)范基層群眾性自治組織出具證明工作的組織保障，也是推動“放管服”改革、落實審批服務(wù)便民化的有力舉措。
余衛(wèi)東：還要看到，《指導意見》的出臺回應(yīng)了堅持依法治理、有效維護基層群眾性自治組織自身權(quán)益的迫切需要，對提升社區(qū)治理水平、增強社區(qū)服務(wù)能力有重要促進作用。
把握兩大原則：以人民為中心、依法治理
陳榮卓：始終把實現(xiàn)好維護好發(fā)展好居民群眾的根本利益作為工作的出發(fā)點和落腳點。老百姓關(guān)心什么、期盼什么，改革就要抓住什么、推進什么。《指導意見》充分體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想。
唐 鳴：以人民為中心的基本原則體現(xiàn)在“兜底出具”條款上。《指導意見》對文件出臺后可能出現(xiàn)政策銜接不到位情況作出預(yù)判，要求基層群眾性自治組織不能將負面清單“不應(yīng)由”基層群眾性自治組織開具，理解為“不予開具”，而應(yīng)本著便利居民群眾辦事創(chuàng)業(yè)的原則，在充分評估并預(yù)先防范法律風險后，為居民群眾出具證明。
余衛(wèi)東：以人民為中心的基本原則還體現(xiàn)在簡化規(guī)范程序、方便居民辦事上。《指導意見》要求，確需基層群眾性自治組織出具證明的事項，規(guī)范證明樣式、方便查詢辦理、精簡程序。
唐 鳴：引導居民參與、堅持群眾自治也是改進和規(guī)范基層群眾性自治組織出具證明工作的重要內(nèi)容。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的社區(qū)把出具證明工作轉(zhuǎn)化成居民自治活動，在廣泛征求意見、充分開展協(xié)商后，居民委員會代表居民的意見作出是否同意出具證明的決定，并且全程留痕備查。
余衛(wèi)東：基層群眾性自治組織要加強自身能力建設(shè)，換一種工作思路，原來的負擔反而成為推進治理工作的有效抓手，社區(qū)治理和服務(wù)效能就提高了。
陳榮卓：貫徹落實《指導意見》還要把握的一個重要原則就是依法治理。2017年通過的《中華人民共和國民法總則》規(guī)定，居(村)民委員會具有基層群眾性自治組織法人資格，可以從事為履行職能所需要的民事活動。成為特別法人的基層群眾性自治組織，要為履行職能的民事活動承擔相應(yīng)的法律責任。顯然，出具證明是基層群眾性自治組織履行職能行為之一。
唐 鳴：《指導意見》明確，基層群眾性自治組織出具證明的事項，必須是有明確法律法規(guī)依據(jù)或經(jīng)國務(wù)院批準列入保留證明事項清單、屬于基層群眾性自治組織職責范圍的事項。同時，通過負面清單將各部門一致同意的不合法、不合規(guī)、不合理的證明事項清理出來，明確不應(yīng)由基層群眾性自治組織出具。
余衛(wèi)東：對于法律風險，基層群眾性自治組織自身要注意預(yù)先防范。有的居民委員會在成為特別法人后，增強了法律意識，通過全過程留痕、廣泛發(fā)動居民參與、邀請法律專業(yè)人士指導等方式改進和規(guī)范出具證明工作，從而有效規(guī)避了法律風險。
體現(xiàn)鮮明特色：系統(tǒng)設(shè)計，切實可行
唐 鳴：《指導意見》以改進和規(guī)范基層群眾性自治組織出具證明工作為切入點，系統(tǒng)規(guī)劃了破解基層治理問題、推進基層治理改革、提升基層治理效能的措施，表現(xiàn)出了鮮明的特色和亮點。
陳榮卓：做好改進和規(guī)范基層群眾性自治組織出具證明工作是一項系統(tǒng)工程，既需要各部門一致同意、合力推進，又需要多項重點工作同時推動、互為支撐。
余衛(wèi)東：《指導意見》的系統(tǒng)設(shè)計表現(xiàn)在所列負面清單，不僅列出了不應(yīng)由基層群眾性自治組織出具的證明事項名稱，而且明確了居民群眾的辦事途徑。比如，負面清單中明確了醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、公安部門、人民法院是出具死亡證明或宣告死亡的責任單位，并明確對應(yīng)的具體情形，為居民群眾辦事提供了操作指南。
陳榮卓：居民群眾能自己證明自己，或者不需要居民群眾自行提供證明，是治理“社區(qū)萬能章”的治本之策。《指導意見》在“組織保障”部分給出了兩個“實招”——加強社會信用體系建設(shè)和加強信息共享，即居民群眾可以通過告知承諾實現(xiàn)自證，部門之間可以通過信息共享方式實現(xiàn)情況核對。
唐 鳴：信用體系建設(shè)是法治國家建設(shè)的基礎(chǔ)，建立以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管體系，強化對承諾事項的事后核查，能夠有效降低個人虛假承諾現(xiàn)象的發(fā)生，提高基層辦事效率。
余衛(wèi)東：從長遠來看，保障《指導意見》落地有效，各地推進部門間信息共享核查就需要提上議事日程，為此要加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)，進一步破除部門之間的信息壁壘，打通信息孤島，讓“信息跑路”代替“群眾跑腿”。
唐 鳴：加強社會信用體系建設(shè)和加強信息共享這兩個“實招”，不僅是改進和規(guī)范基層群眾性自治組織出具證明工作的支撐措施，而且是推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面。要打好“組合拳”，同步推進基層治理改革創(chuàng)新，不斷提升基層治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。
確保有效落實：狠抓與善抓
陳榮卓：政策的生命力在于落實。要從根本上改變“社區(qū)萬能章”“社區(qū)成為證明大本營”等現(xiàn)象，就必須狠抓落實、善抓落實，既要有“實力”，更要有“巧思”。
余衛(wèi)東：首先，要因地制宜，規(guī)范推進。雖然《指導意見》具有全國性指導作用，但各地執(zhí)行進度有快有慢、有深有淺，比如當前不同地方的社區(qū)出具證明事項的范圍就有所不同。因此，近期各地要根據(jù)《指導意見》因地制宜出臺本地實施意見，做到政策銜接、配套到位，防止出現(xiàn)“工作斷鏈”“服務(wù)真空”。
唐 鳴：重點要加強部門協(xié)同，集中規(guī)范推進政策落地，防止“以文帶行”，向基層簡單發(fā)文件了事。還要做好督查和指導，部署開展“社區(qū)萬能章”治理專項行動，上下聯(lián)動、集中推進，科學制定和細化“應(yīng)由”和“不應(yīng)由”基層群眾性自治組織出具證明的事項清單。
陳榮卓：其次，要厘清權(quán)責，強化責任。各地在執(zhí)行《指導意見》時，要注意防范“責任轉(zhuǎn)嫁問題”，不能“蓋章有規(guī)可循，執(zhí)行卻權(quán)責不明”。為此，要堅決制止和克服部門“懶政”，對于不應(yīng)由基層群眾性自治組織出具的證明，要嚴格落實“誰主管、誰負責”的原則，明確相關(guān)事項責任單位，強制糾正執(zhí)行“跑偏”行為。
余衛(wèi)東：同時，還要暢通問題反映渠道。比如，對于那些擅自要求居民群眾開具“奇葩”證明、部門之間相互推諉的現(xiàn)象要及時予以通報或曝光，“倒逼”索要證明單位的上級主管部門和推諉責任部門及時予以糾正。
陳榮卓：還要加強對社區(qū)工作人員的指導和培訓。《指導意見》出臺后，原先的一些證明事項雖然明確不應(yīng)由基層群眾性自治組織出具了，但居民還是會習慣性地到社區(qū)辦理。在這個階段，社區(qū)工作人員要耐心做好解釋和說明工作，明確告知相關(guān)辦理單位，盡可能協(xié)助居民辦成事。同時，如果存在上面所說的執(zhí)行“跑偏”情況，可通過問題反饋渠道提供問題線索。
余衛(wèi)東：這不是一個單項性、短期性的工作。因此，各地要持續(xù)加強宣傳，通過各種平臺讓廣大居民群眾、基層群眾性自治組織、有關(guān)職能部門都能正確把握《指導意見》的精神和政策點，讓社會各界共同監(jiān)督證明清理工作。
(來源：中國社會報2020.5.7)
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