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首頁李志宏
黨的二十大報告提出，實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略,，發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè),，優(yōu)化孤寡老人服務，推動實現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務,。發(fā)展基本養(yǎng)老服務,，亟待厘清幾個關鍵問題。
完善老年民生保障制度頂層設計,，謀劃推動基本養(yǎng)老服務制度建設
基本養(yǎng)老服務保障制度設計中,，需要厘清基本養(yǎng)老服務保障與基本生活保障、基本醫(yī)療保障制度之間的關系,。目前,，針對老年期收入下降或貧困風險,，以及疾病風險，我國已建立起世界上規(guī)模最大的基本養(yǎng)老保險制度和基本醫(yī)療保險制度,，但是針對老年期失能風險的基本養(yǎng)老服務保障制度仍處于起步階段,，一些失能失智老年人被迫用養(yǎng)老金支付長期照護費用，或者通過在醫(yī)療機構長期壓床來解決長期照護問題,，進而導致基本醫(yī)療保險制度不堪重負,。基本生活保障,、基本醫(yī)療保障,、基本養(yǎng)老服務保障之間的功能錯位，已經(jīng)成為實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略頂層設計不足的體現(xiàn)之一,，因此不要在現(xiàn)有養(yǎng)老保障制度和醫(yī)療保障制度框架內(nèi)解決長期照護服務保障問題,。
正確看待基本養(yǎng)老服務的“基本”與“兜底”
在當前的政策話語體系中，“?；尽焙汀岸档拙€”通常同時出現(xiàn),，對其認識和解讀存在一定程度的混淆。
“基本”應是側重于養(yǎng)老服務內(nèi)容和老年人需要層次的基礎性,。從需要層級來看,，“基本需要”是與老年人ADL(日常生活動作)和IADL(功能性日常生活動作)緊密相關的各類基礎性、迫切性,、必要性的養(yǎng)老服務需要,，失去這些養(yǎng)老服務供給，將直接威脅或者降低老年人基本生存質量,。
對“兜底”的理解,，應更多基于福利多元主義視角，對提供基本養(yǎng)老服務的責任進行界定,。需要明確的是,，政府并不是提供基本養(yǎng)老服務的唯一責任主體，不能把“基本養(yǎng)老服務”與“政府提供的養(yǎng)老服務”畫等號,。提供基本養(yǎng)老服務的首要責任主體是家庭,，市場、社會等多元主體都有不同程度的責任,。政府履行的應是當個人無法通過家庭贍養(yǎng)撫養(yǎng),、市場化購買、社會互助等方式獲取基本養(yǎng)老服務情況下的兜底保障責任,。在實踐中,，兜底保障的對象通常是城鄉(xiāng)特困、低保或低收入失能失智,、重殘等特殊困難老年群體,。只有基于這種理解，才能形成多元主體責任共擔,、老齡化風險梯次應對,、養(yǎng)老服務事業(yè)人人參與的基本養(yǎng)老服務體系。
把握好制度主義福利與剩余主義福利的選擇
選擇制度主義福利,，意味著基本養(yǎng)老服務向全體老年人提供,。選擇剩余主義福利，則意味著基本養(yǎng)老服務向特定有需要的老年人提供,。
按照狹義的“養(yǎng)老服務”概念界定,，真正需要基本養(yǎng)老服務的老年群體即失能和半失能老年人占比只有10%左右，剩余90%的老年人不是需要“養(yǎng)起來”而是需要“用”起來,。事實上,，向大量低齡健康的老年人提供基本養(yǎng)老服務，不僅沒有必要,，而且會造成大量福利資源的浪費,。
當然，伴隨著經(jīng)濟社會發(fā)展,、人民生活質量的提升和居民服務需求的升級,，基本養(yǎng)老服務的內(nèi)涵和外延在由“小養(yǎng)老服務”向“大養(yǎng)老服務”拓展。此外,，一些針對健康和亞健康群體的失能失智預防服務,，也將歸并到基本養(yǎng)老服務的范疇。此種情況下,，剩余主義福利的局限性凸顯,，需要向制度主義福利演進，進而實現(xiàn)“人人可以享有基本養(yǎng)老服務”向“人人享有基本養(yǎng)老服務”的轉變,。
正確把握兜底性養(yǎng)老服務,、普惠型養(yǎng)老服務和生活性服務中的政社關系
兜底性養(yǎng)老服務屬于基本公共服務范疇，主要由政府提供,，不能推向市場，但可以采取向社會組織或市場主體購買服務的形式履行提供責任,，但不宜作為擴大養(yǎng)老服務消費的抓手,。普惠型養(yǎng)老服務屬于非基本公共服務范疇，該領域可以引入市場機制提供或運營,，政府可以采取多種措施給予支持,。生活性養(yǎng)老服務主要滿足人民群眾多樣化、個性化、高品質的養(yǎng)老服務需求,，該領域完全可以通過市場配置資源,，引入資本推動發(fā)展，引導養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)規(guī)范發(fā)展,。普惠型養(yǎng)老服務和生活性養(yǎng)老服務,，可以作為今后擴大養(yǎng)老服務消費的載體或抓手。
適度界定基本養(yǎng)老服務清單,，不宜將“基本養(yǎng)老服務”泛化
要區(qū)分好基本生活保障項目清單和基本養(yǎng)老服務項目清單,，突出項目的“服務”屬性，不宜將基本養(yǎng)老保險制度,、最低生活保障制度納入基本養(yǎng)老服務清單,，從而混淆基本生活保障制度和基本養(yǎng)老服務制度之間的功能邊界。
要區(qū)分好基本公共衛(wèi)生服務項目清單和基本養(yǎng)老服務項目清單,，盡管當前在著力推進“醫(yī)養(yǎng)結合”,，但“醫(yī)是醫(yī)”“養(yǎng)是養(yǎng)”，不宜將基本公共衛(wèi)生服務納入基本養(yǎng)老服務清單,，混淆了基本公共衛(wèi)生服務與基本養(yǎng)老服務之間的功能邊界,。
要區(qū)分好老年人優(yōu)待項目清單和基本養(yǎng)老服務項目清單,，老年人優(yōu)待服務屬于“錦上添花”的社會福利,，而基本養(yǎng)老服務是“雪中送炭”的社會保障，不宜混淆兩者的功能邊界,。
要區(qū)分好為老基本公共服務項目清單和基本養(yǎng)老服務項目清單,，文化,、體育、教育,、法律等領域的基本公共服務項目,，盡管與老年人生活密切相關，但屬于為老服務范疇,?；攫B(yǎng)老服務清單，應是與基本公共文化,、體育,、教育、法律服務清單并行的清單,，而非這些領域服務清單的集成加總,。
進一步完善國家基本養(yǎng)老服務清單應抓住三個關鍵點
國家基本養(yǎng)老服務清單應做到服務對象清晰、服務項目清晰,、支出責任清晰,。
服務對象清晰,。當前，基本養(yǎng)老服務對象的確定應當基于“剩余主義福利原理”和“選擇主義方法”,，按照經(jīng)濟狀況,、失能狀況、家庭狀況來確定,?；攫B(yǎng)老服務對象應聚焦在經(jīng)濟困難、失能失智且無法獲得家庭成員照料的老年人,。政府提供的基本養(yǎng)老服務是“家庭友好型”的,，是對家庭的支持而非替代。
服務項目清晰,。服務項目清單應當具有專一性和獨特性,，應區(qū)別于衛(wèi)生健康、教育,、體育,、法律等公共服務項目以及物業(yè)、家政服務項目,。排除以上內(nèi)容,，這個基本養(yǎng)老服務項目就是“長期照護項目”，核心內(nèi)容包括社會性(非醫(yī)療)的康復護理服務項目,、ADL和IADL喪失對應的生活照料項目,。根據(jù)老年人的身心特點，可適度擴展到失能失智預防服務項目,、緊急援助服務項目以及心理關愛項目,。
支付責任清晰。目前,，我國基本養(yǎng)老服務中央和地方財政事權并沒有明確劃分,，在實踐中，基本養(yǎng)老服務屬于地方財政事權,。受各地財政支付能力的影響,，城鄉(xiāng)、區(qū)域之間基本養(yǎng)老服務不均衡問題突出,。今后,，應按照《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出的“明確中央和地方在公共服務領域事權和支出責任”的要求，建立中央與地方共同承擔的基本養(yǎng)老服務經(jīng)費保障機制,，中央財政適當增加對中西部地區(qū)基本養(yǎng)老服務的支出責任,。中央預算內(nèi)投資、中央專項彩票公益金也應明確投入基本養(yǎng)老服務發(fā)展的比例,。
(作者系中國老齡協(xié)會事業(yè)發(fā)展部主任)
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