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首頁(yè)編者按：2019年，中央農(nóng)辦,、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門曾聯(lián)合公布了首批115個(gè)全國(guó)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點(diǎn)縣名單,，江蘇省海門市榜上有名,。海門市以實(shí)施“1234”工作法為主題,，創(chuàng)新鄉(xiāng)村公共服務(wù)治理,，通過(guò)黨建引領(lǐng),、優(yōu)化服務(wù)內(nèi)核,，激活村民(鄰里)小組長(zhǎng)工作主動(dòng)性,，帶領(lǐng)群眾積極參與社區(qū)治理,，發(fā)揮村民(鄰里)小組橋梁紐帶作用，打通從為民作主到由民作主的“最后一百米”,，讓廣大群眾感受到實(shí)實(shí)在在的參與感和獲得感,。
黃?超?茅雷明?吳齊兵
江蘇省海門市位于長(zhǎng)江入海口,，東瀕黃海,，南倚長(zhǎng)江，素有“江海門戶”之稱,，是著名的“科技之鄉(xiāng)”“教育之鄉(xiāng)”“紡織之鄉(xiāng)”“建筑之鄉(xiāng)”和“生態(tài)之城”,，全市轄3個(gè)街道、9個(gè)鎮(zhèn),，231個(gè)建制村,、63個(gè)居委會(huì)，8031個(gè)村民小組,。
近年來(lái),，海門市積極探索基層群眾自治工作新路徑，充分發(fā)揮村民小組作用,，打通鄉(xiāng)村治理最后100米,，海門在村民小組中融入1個(gè)紅色基因、建立2項(xiàng)議事機(jī)制,、明確3大職責(zé)內(nèi)涵,、推行4種微治形式，形成了村民小組自治“1234”工作法為抓手的新型村民小組自治模式,。
融入1個(gè)紅色基因
在村民小組中建立黨小組,，通過(guò)黨建引領(lǐng)，將紅色基因融入鄉(xiāng)村治理末梢環(huán)節(jié),，充分發(fā)揮村民自治中黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用,。
織密組織網(wǎng)絡(luò)。在村黨總支(黨委)領(lǐng)導(dǎo)下,，以村民小組為單位建立黨小組,，黨小組長(zhǎng)一般由村民小組長(zhǎng)擔(dān)任,，對(duì)村民小組內(nèi)黨員少于3名或村民小組長(zhǎng)不是黨員的，和臨近小組跨組設(shè)立黨小組,。目前全市共設(shè)立村民小組黨小組8003個(gè),，其中跨組黨小組28個(gè)，實(shí)現(xiàn)村民小組黨小組全覆蓋,。
發(fā)揮黨小組作用,。依托黨員中心戶(或村民小組長(zhǎng))建“365黨建服務(wù)點(diǎn)”，創(chuàng)設(shè)村民小組黨群服務(wù)平臺(tái),，充分發(fā)揮凝聚群眾,、服務(wù)群眾、引領(lǐng)群眾,、教育群眾的作用,，把黨的組織細(xì)胞延伸到群眾末梢，把村一級(jí)事項(xiàng)延伸到村民小組,，真正形成黨小組“10分鐘服務(wù)圈”,。在海門市村民小組自治工作成效較為突出的四甲鎮(zhèn)，鎮(zhèn)黨委書記馮斌深有感觸：黨小組引領(lǐng)村民小組自治,，在一定程度上改善了黨群,、干群關(guān)系，村民對(duì)黨的路線,、方針,、政策了解得更透徹，同黨和政府的心更近了,，黨群,、干群關(guān)系更加和諧。
建立2項(xiàng)議事機(jī)制
在村民小組層面建立議事機(jī)制提高村民自治效率和直接受眾面,，在村級(jí)層面建立議事機(jī)制提高基層組織民主管理水平和村民小組直接參與度,。
建立村民小組議事會(huì)，引導(dǎo)村民自我管理,、自我服務(wù),。為有效破解村民小組長(zhǎng)過(guò)多扮演村委會(huì)傳聲筒角色，村民小組自治作用難于發(fā)揮這一困境,，海門市在村民小組設(shè)立村民小組議事會(huì),，議事會(huì)議事長(zhǎng)由村民小組長(zhǎng)擔(dān)任，成員由村民推薦或選舉產(chǎn)生,，議事會(huì)一般不超過(guò)5人,。議事會(huì)代表本組村民對(duì)集體組織范圍內(nèi)的公共事務(wù)開展議事協(xié)商，實(shí)現(xiàn)自我管理和服務(wù),，村民小組議事會(huì)在村黨組織領(lǐng)導(dǎo),、村民黨小組監(jiān)督和村委會(huì)指導(dǎo)下開展工作，議事會(huì)的建立改變了以往村民小組自治碎片化現(xiàn)象,，形成合力,，搭建起村民小組共商共享共治的良好平臺(tái)。
建立村民自治理事會(huì),，提高村民議事,、理事、管事水平,。按照主體多方,、各方平等的原則，在村級(jí)層面組建基層民主協(xié)商議事機(jī)構(gòu)——村民自治理事會(huì),。理事會(huì)常任理事一般不超過(guò)7人,，其中理事長(zhǎng)由村黨組織書記擔(dān)任，常任理事成員由村黨組織代表,、村委會(huì)代表,、村民小組議事長(zhǎng)代表、群眾代表組成;非常任理事一般不超過(guò)3人,，由涉及事項(xiàng)村民小組議事長(zhǎng),、利益相關(guān)方及專業(yè)人士組成。理事會(huì)對(duì)村公共事務(wù)開展協(xié)商議事,，實(shí)現(xiàn)民主管理和監(jiān)督,，由于村民小組議事長(zhǎng)的直接參與，提高了村民小組自治層面和話語(yǔ)程度,，形成了村,、組自治良性互動(dòng)局面。經(jīng)過(guò)幾年的實(shí)踐,，在改變村容村貌,，調(diào)解矛盾糾紛，維護(hù)和諧穩(wěn)定,，倡導(dǎo)文明新風(fēng),，遵守村規(guī)民約等方面起到了十分積極的作用。
明確3大職責(zé)內(nèi)涵
推進(jìn)村民小組自治,，村民小組長(zhǎng)是關(guān)鍵,。海門市注重村民小組長(zhǎng)隊(duì)伍推選、培養(yǎng),，建立健全薪酬補(bǔ)助機(jī)制,，明確基本職責(zé)，提高村民小組長(zhǎng)隊(duì)伍服務(wù)群眾成效,，在基層自治中,，村民小組長(zhǎng)主要發(fā)揮了三個(gè)方面的重要作用,。
村民小組長(zhǎng)+矛盾調(diào)解，當(dāng)好“老娘舅”,。村民小組長(zhǎng)在本組土生土長(zhǎng),，絕大部分是黨員并且具有一定的威望，對(duì)組內(nèi)每家每戶都知根知底,，與許多村民還存在族緣關(guān)系,。海門市注重發(fā)揮村民自治中這一“老娘舅”的作用，村民小組長(zhǎng)及其黨小組成員第一時(shí)間掌握鄰里糾紛,、家庭內(nèi)部糾紛和利益訴求,，第一時(shí)間進(jìn)行矛盾糾紛調(diào)解、化解和上報(bào),，夯實(shí)了最基層基礎(chǔ)作用,。海門市余東鎮(zhèn)新河村37組村民小組長(zhǎng)張霞走訪獲悉該組部分群眾因?qū)?guó)家電網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目征地搬遷不滿揚(yáng)言越級(jí)上訪后，第一時(shí)間了解穩(wěn)控并上報(bào)村,、鎮(zhèn),，鎮(zhèn)、村得以在第一時(shí)間組織相關(guān)部門會(huì)商并完善搬遷政策,，與村民及時(shí)進(jìn)行座談溝通,、政策解釋，政府的迅速回應(yīng)最終取得了這部分群眾的理解和支持,。
村民小組長(zhǎng)+平安巡查,，當(dāng)好“守護(hù)員”。將村民小組長(zhǎng)服務(wù)管理與社區(qū)警務(wù)融合互通,，搭建“一組一員,、一組多群、聯(lián)勤協(xié)作”的村民平安網(wǎng)格體系,。發(fā)揮村民小組長(zhǎng)日常巡查“守護(hù)員”作用,，開展服務(wù)宣教聯(lián)動(dòng)、基礎(chǔ)信息聯(lián)采,、特殊群體聯(lián)管,、矛盾糾紛聯(lián)調(diào)、社區(qū)平安聯(lián)建的“五聯(lián)”協(xié)作工作,，將戶籍業(yè)務(wù)延伸到村民小組,，將群防群治活動(dòng)開展到村民小組。海門市三星鎮(zhèn)召良村村民小組長(zhǎng)劉天意在入戶巡查中發(fā)現(xiàn)三名形跡可疑的外籍人員,，立即聯(lián)系社區(qū)民警并將情況匯報(bào)至三星鎮(zhèn)政府,，經(jīng)查該三名外籍人員中一名為非法入境人員，其他兩名為非法滯留人員,，公安部門及時(shí)對(duì)這三人刑事拘留,，對(duì)涉事出租方和用工方依法予以行政處罰,。
村民小組長(zhǎng)+便民服務(wù)，當(dāng)好“服務(wù)員”,。海門市有6類43項(xiàng)村級(jí)便民服務(wù)事項(xiàng),，推行群眾事務(wù)村民小組長(zhǎng)代理代辦制度，建立群眾訴求村民組長(zhǎng)全程跟蹤督辦機(jī)制等,，努力讓群眾辦事更加方便快捷。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),，2019年以來(lái)海門市村民小組長(zhǎng)主動(dòng)上門提供或協(xié)助辦理各類便民服務(wù)事項(xiàng)45.2萬(wàn)余人次,。四甲鎮(zhèn)合興村2組村民小組長(zhǎng)朱美萍走訪中得知組員黃某有一份委托書協(xié)議需要居委會(huì)做見證，但黃某常年癱瘓,，朱美萍考慮到黃某的特殊情況,，向村委會(huì)匯報(bào)后決定上門進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)辦公，黃某的見證事宜得以迅速,、便捷辦妥,。
推行4種微治形式
通過(guò)培育“微組織”、建立“微信群”,、推行“微服務(wù)”,、打造“微文化”，不斷豐富村民自治形式,。
培育“微組織”,，自治更精準(zhǔn)。海門市把發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織作為深耕村民小組自治的主要抓手,，目前全市共有備案社區(qū)社會(huì)組織9600多家,，其中以村民小組議事會(huì)備案成立的社會(huì)微組織有8000余家，基本確保每個(gè)村民小組議事會(huì)有1個(gè)“微組織”,。這些社會(huì)組織涵蓋環(huán)境保護(hù),、矛盾調(diào)解、關(guān)愛特殊群體等社區(qū)治理重點(diǎn)環(huán)節(jié),，“微組織”來(lái)源于群眾,，貼近群眾、熟知群眾,，在了解和滿足群眾需求方面發(fā)揮著得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì),。
建立“微信群”，溝通零距離,。充分利用微信的強(qiáng)大功能,，在村(社區(qū))、村民小組(樓棟)普遍建立了“社區(qū)微信群”“小組(樓棟)微信群”,，微信群的建立,，搭建起村民和村民小組,、村委會(huì)之間直接溝通交流的平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)溝通零距離,，成為村民小組自治交流的有益補(bǔ)充,。
推行“微服務(wù)”，關(guān)愛更貼心,。村民小組自治,，解決群眾關(guān)心的實(shí)際問(wèn)題是關(guān)鍵，通過(guò)建立微信群實(shí)現(xiàn)“微服務(wù)”,，群眾需要了解事項(xiàng)和困難問(wèn)題做到即時(shí)答復(fù);結(jié)合網(wǎng)格化管理,，為村民提供現(xiàn)場(chǎng)便民服務(wù)、矛盾化解,、治安防范,、心理疏導(dǎo)、法治宣傳等“微管理”;開展扶貧濟(jì)困,、關(guān)愛弱勢(shì)群體活動(dòng),，助力“微公益”，動(dòng)員村組鄰里參與愛心捐贈(zèng),、幫扶,，形成“一家有難，大家支援”的村民互助機(jī)制,。
打造“微文化”,，村民有歸屬。各村民小組匯聚村民智慧,，提煉出具有一定特色的村組文化,，并通過(guò) QQ 群、文化墻,、微信公眾號(hào)等形式進(jìn)行宣傳推廣,，增強(qiáng)村民歸屬感，目前已有“家文化”“善文化”“先賢文化”等特色村民小組文化陣地 50多個(gè),。充分利用村組已有資源,，部分村組建立了村民小組文化活動(dòng)室、“四點(diǎn)半托管工作室”,，提供公共文化服務(wù),，增強(qiáng)鄰里文化氛圍。
海門市通過(guò)推行村民小組自治“1234”工作法,，解決了農(nóng)村基層黨建隊(duì)伍不強(qiáng),、村民小組作用弱化、治理能力薄弱等問(wèn)題，完善了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu),，為推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化夯實(shí)基層基礎(chǔ),。
評(píng)論：
“服務(wù)下沉”的背景與條件
狄金華
江蘇省海門市基層治理“1234”工作法的本質(zhì)是將治理單位縮小到村民小組一級(jí)，通過(guò)“服務(wù)下沉”來(lái)滿足村居民的治理需求,。這一工作法是在當(dāng)?shù)靥囟ǖ闹卫憝h(huán)境下產(chǎn)生出來(lái)的治理機(jī)制,，理解這一治理機(jī)制必須回到孕育它的治理環(huán)境之中，弄清楚它所要解決的關(guān)鍵問(wèn)題是什么,，發(fā)揮作用的前提條件是什么,。
首先，治理負(fù)荷大是海門市縮小治理單位的結(jié)構(gòu)性背景,。一級(jí)政府所面臨的治理負(fù)荷大小既與其轄區(qū)范圍的大小以及治理任務(wù)的繁雜程度有關(guān),，也與它所轄的下一級(jí)單位的多少有直接關(guān)系。在其他因素不變的情況下,，下轄的單位越多，該政府與之互動(dòng)的頻率就越多,，治理負(fù)荷就越大,。對(duì)于海門市而言，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)下轄25.6個(gè)村民委員會(huì),，每個(gè)村民委員會(huì)又下轄34.7個(gè)村民小組,，這個(gè)治理規(guī)模明顯高于全國(guó)平均水平，同時(shí)也決定了在海門市,，無(wú)論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是建制村,，它們?cè)谕苿?dòng)基層治理的時(shí)候都會(huì)面臨治理負(fù)荷大的難題?；膺@一難題最直接的方式就是向下賦權(quán),，將部分的治理權(quán)還給地方社會(huì)。海門市基層治理機(jī)制創(chuàng)新的最大特征就是以村民小組為基層單位,，對(duì)其進(jìn)行賦權(quán),，令其在村民小組內(nèi)部實(shí)現(xiàn)自治管理，以此來(lái)降低整體體制的治理成本,，并提升治理的績(jī)效,。
其次，“服務(wù)下沉”是基層自治的關(guān)鍵,。治理單位的縮小使得擁有部分治理權(quán)的村民小組議事會(huì),、村民自治理事會(huì)及村民小組長(zhǎng)等能夠充分發(fā)揮他們掌握小組這一基層治理單位內(nèi)治理信息(如老百姓的治理需求)的優(yōu)勢(shì)，但要想讓這一信息優(yōu)勢(shì)變成治理績(jī)效,，僅僅縮小治理單位是不能達(dá)到目的的,，必須使“服務(wù)下沉”。換句話說(shuō)，就是要讓村民小組這一層級(jí)所收集到的村民的治理需求得到快速有效地回應(yīng)與滿足,，這樣才能不使這一體制流于形式,。而治理需求要想得到快速有效地滿足又是要以當(dāng)?shù)?主要是村組兩級(jí))豐富的治理資源為前提的，海門市作為全國(guó)靠前的綜合實(shí)力百?gòu)?qiáng)縣市恰恰為其提供了治理資源的保障,。
一個(gè)地區(qū)行之有效的基層治理機(jī)制一定是立足自身所面臨的治理困境和所擁有的治理資源來(lái)展開的,，我們把握這些治理機(jī)制的創(chuàng)新與實(shí)踐時(shí)需要還原它所產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)背景;同時(shí)，其他地區(qū)在學(xué)習(xí)某地基層治理機(jī)制時(shí),，也應(yīng)該理解對(duì)方機(jī)制所孕育的“土壤”,，同時(shí)反觀自己的治理困境與治理資源，否則盲目地學(xué)習(xí)與模仿,，則只能產(chǎn)生“橘生淮南則為橘,，生于淮北則為枳，葉徒相似,，其實(shí)味不同”的苦果,。(作者系華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村振興研究中心主任)
(來(lái)源：中國(guó)社區(qū)報(bào)2020.5.11)
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