村規(guī)民約如何助力脫貧攻堅

本報記者趙曉明

2018年12月，民政部、中央組織部、中央政法委、中央文明辦、司法部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、全國婦聯(lián)發(fā)布《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)。《意見》指出，到2020年，全國各地都要普遍建立起村規(guī)民約、居民公約，讓全社會特別是基層，對百姓身邊的事有共同的遵循，把身邊亟待解決的事處理得更好。脫貧攻堅進入關(guān)鍵期，村規(guī)民約能夠起到什么樣的作用？又能給貧困群眾帶來什么樣的變化？本報特別邀請專家學(xué)者、實務(wù)工作人員進行探討。

訪談嘉賓：

陳起風(fēng)：安徽銅陵學(xué)院副教授

趙康：北京社會管理職業(yè)學(xué)院副教授、民政部派駐江西省遂川縣戴家埔鄉(xiāng)七嶺村第一書記

謝紅梅：貴州省黔南布依族苗族自治州民政局干部

記者：現(xiàn)在，農(nóng)村的生活條件與過去相比有了很大改善，農(nóng)民收入渠道增多、生活水平上升。但農(nóng)村依舊面臨不少問題，如娶妻難、彩禮高、養(yǎng)老難等，存在濫辦酒席、薄養(yǎng)厚葬、攀比炫富等現(xiàn)象，甚至個別地方出現(xiàn)貧困戶借錢隨份子的行為。面對這些現(xiàn)象和行為，村規(guī)民約可否起到相應(yīng)的作用？

陳起風(fēng)：村落的行政歸屬、自然條件的差異，優(yōu)秀村干部、致富能人的非均衡分布，地方公共品供給能力、組織文化的異同等因素造就了村落間經(jīng)濟發(fā)展、村民生活水平與文明程度的差距。俗話說：“人往高處走，水往低處流”。“洼地效應(yīng)”在農(nóng)村婚嫁領(lǐng)域演繹得尤為淋漓盡致，家庭與自身條件較好的成年女性多向發(fā)達地區(qū)、富裕戶流動，欠發(fā)達地區(qū)、貧困戶的娶妻難度與成本較前者而言反而更難、更高。彩禮高、娶妻難、份子多等問題成為新時代制約貧困地區(qū)、貧困戶如期脫貧奔小康的關(guān)鍵難題。

上述難題的成因不僅與經(jīng)濟因素相關(guān)，還與地區(qū)文化與傳統(tǒng)習(xí)俗相連。因此，在以往產(chǎn)業(yè)扶貧、金融扶貧等經(jīng)濟手段的基礎(chǔ)上，需特別注重發(fā)揮村規(guī)民約、居民公約對濫辦酒席、鋪張浪費、天價彩禮等不合理、不文明行為的規(guī)范與制約作用。

趙康：以我掛職的地方為例，越是偏遠的鄉(xiāng)村娶妻越難、彩禮越高，而距離縣城較近的鄉(xiāng)村濫辦酒席、攀比炫富等現(xiàn)象比較嚴(yán)重，收入一般的家庭往往因辦一場“大事”導(dǎo)致貧困。目前看，村規(guī)民約對這些現(xiàn)象的影響程度不同。主要原因表現(xiàn)在兩個方面：一方面，彩禮是相對展示“財富”的一種形式，也是女方作為婚后的一種高質(zhì)量生活的物質(zhì)保障，這導(dǎo)致彩禮越來越高。村規(guī)民約相對來說是對某個鄉(xiāng)村小范圍內(nèi)村民生活的一種約束，這種“軟”規(guī)章在婚姻這種對個人影響重大的事情面前，往往顯得無能為力。二方面，部分富裕起來的群體用大辦酒席等方式展現(xiàn)自己的能力，目的是獲得周邊村民的認(rèn)同及尊重。即使還沒有富裕起來的村民往往也不示弱或者出于農(nóng)村交往“對等”原則，也大辦宴席。對于這種現(xiàn)象，通過村規(guī)民約引導(dǎo)能起到積極作用，但這是一個相對緩慢的過程，一個地方“風(fēng)俗”不是一朝一夕形成的，也不可能用一種“軟”規(guī)章立馬消滅它。

謝紅梅：目前，村規(guī)民約在黔南布依族苗族自治州執(zhí)行效果較好的是嚴(yán)禁濫辦酒席。長期以來，濫辦酒席、送禮跟風(fēng)、攀比等讓群眾苦不堪言。將嚴(yán)禁濫辦酒席納入村規(guī)民約后，對嫁、娶、喪外其他酒席一律不允許舉辦。部分地方還對可辦酒席的規(guī)模（桌數(shù)）進行控制，實行向村委會報備制度。執(zhí)行效果好，大大減輕群眾負擔(dān)，貧困家庭卸下“人情包袱”，群眾非常贊成和擁護，積極響應(yīng)。此外，村規(guī)民約對村風(fēng)民俗起到了一定的規(guī)范作用，但還需繼續(xù)探索新的路子，改變?nèi)罕姷乃枷胗^念，讓自己定的制度管好自己，使村規(guī)民約真正起到實際作用,有效促進村民實現(xiàn)自我管理，主動參與到致富中來。

記者：當(dāng)前，在脫貧攻堅工作中，各級黨委政府簽訂軍令狀。作為脫貧攻堅的組織者，黨政應(yīng)如何指導(dǎo)吸引群眾根據(jù)各村實際情況、村民意愿制定村規(guī)民約，激發(fā)貧困群眾脫貧的內(nèi)生動力？

謝紅梅：根據(jù)貴州省民政廳有關(guān)工作安排，從2018年起至2022年，黔南布依族苗族自治州每年要完成5%村規(guī)民約示范村創(chuàng)建工作。以此為契機，有力地推動了村規(guī)民約的修訂和完善。當(dāng)前農(nóng)村大多是老人、婦女、兒童在家，要通過村規(guī)民約實現(xiàn)群眾自我管理、自我監(jiān)督還有一定的難度。如何發(fā)揮村民主體作用，使村規(guī)民約真正具有約束力仍是工作的難點。

制定村規(guī)民約，要充分貼近農(nóng)村群眾實際。只有尊重群眾意愿，群眾才易于接受。群眾最清楚自己想要什么、想干什么，如果村規(guī)民約真正體現(xiàn)群眾的意愿，其在鄉(xiāng)村社會治理中就會發(fā)揮巨大作用。村規(guī)民約制定實施的過程和獎懲措施，由群眾自定自管、相互監(jiān)督，讓群眾成為農(nóng)村治理的真正主體。各地方因生活習(xí)慣、生活方式、民風(fēng)民俗不同，制定村規(guī)民約要充分考慮，因地制宜，制定的一些有效的村規(guī)民約，強化村民自治完善，促進農(nóng)村發(fā)展自我良性循環(huán)更新，加快從“被脫貧”到“我要脫貧”的轉(zhuǎn)變速度，使得群眾與干部在脫貧致富的路上齊努力，共使勁。

趙康：村規(guī)民約屬于社會倫理和社會風(fēng)俗的范疇，它需要引導(dǎo)，需要全體至少是絕大部分村民自覺認(rèn)同并遵守，這涉及到一個廣大村民思想觀念、行為轉(zhuǎn)變的過程。激發(fā)貧困群眾脫貧的內(nèi)生動力，首先，要有貧困戶充分參與。其次，要有貧困戶尊重的人，或者對貧困戶有利害關(guān)系、有重要影響的人參與并指導(dǎo)村規(guī)民約的制定。最后，在制定村規(guī)民約時，要充分尊重民俗、民意，讓盡可能多的人參與村規(guī)民約的制定，并廣泛宣傳，進行正反兩方面的激勵。

陳起風(fēng)：理論上，福利水平與“福利依賴”呈正相關(guān)關(guān)系，扶貧政策在溫暖貧困對象的同時也加深了部分受助對象的依賴性。扶貧政策“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象雖然不集中，但也不少見。

內(nèi)因是事物變化的根據(jù)，外因是條件，外因通過內(nèi)因起作用。在我看來，《意見》的出臺恰逢其時，有助于營造積極向上的基層文化，弘揚中華民族奮發(fā)有為的優(yōu)良傳統(tǒng)。為更好地發(fā)揮村規(guī)民約、居民公約對貧困群眾的鞭策、激勵效應(yīng)，一是要發(fā)揚民主，在村規(guī)民約、居民公約草案形成前，要廣泛征集群眾意見，特別要尊重貧困群眾的意見，保障其參與權(quán)；二是嚴(yán)把執(zhí)行關(guān)，村規(guī)民約、居民公約經(jīng)法定程序制定、發(fā)布后，要加強監(jiān)督、檢查工作，對“靠著墻根曬太陽，坐等政府送小康”的貧困戶可以有限度實施必要的懲戒措施。

記者：與產(chǎn)業(yè)扶貧等不同，村規(guī)民約不能給村民帶來直接的柴米油鹽福利，帶來的是細水長流的變化。在脫貧攻堅中，能否在村規(guī)民約中建立約束、激勵機制，樹立脫貧致富的模范，評出好逸惡勞等行為的反面典型？

趙康：村規(guī)民約給村民帶來的福利是長期的、隱性的，這也正是當(dāng)今社會難以踐行村規(guī)民約的原因。在村規(guī)民約中建立約束、激勵機制，樹立脫貧致富的模范，評出好逸惡勞等行為的反面典型，需要從五個方面做起：一是制定由廣大村民參與的、符合當(dāng)?shù)貙嵡椤⒊錆M正能量的村規(guī)民約。二是廣泛宣傳，讓所有村民周知。三是提前制定激勵獎勵措施。四是提前制定公平公正可操作性評選程序、參與評選者條件、被評選人條件。五是以樹立宣傳脫貧致富的模范為主，評選好逸惡勞等行為要講究方式方法。

陳起風(fēng)：公共政策對民眾約束、激勵效應(yīng)的強弱取決于三個關(guān)鍵因素，一是參與度，二是合理性，三是知曉率。為保障其基層治理的功效，從參與度上看，在制定過程中務(wù)必充分發(fā)揚民主，集群眾之意，多數(shù)群眾的口頭意見被印成鉛字、形成文件，被尊重感、群眾的主體地位陡然提升，自然會贏得民心。從合理性角度分析，村規(guī)民約、居民公約務(wù)必堅持問題導(dǎo)向，提出、分析契合地區(qū)特點的真問題，就真問題發(fā)力，方可見真成效。從知曉率方面探究，要求基層黨組織要加強宣傳與解讀，不能讓村規(guī)民約、居民公約成為寫在紙上、掛在墻上的教條，通過宣傳、解讀與考核保證較高的民眾知曉率。

謝紅梅：在村規(guī)民約中，建立相應(yīng)的獎勵、約束機制。例如，違反村規(guī)民約的，除觸犯法律移送相關(guān)部門依法處理外，村民委員會可作出如下處理：予以批評教育、用村廣播進行通報、視情況給予交納違約金、暫緩享受村里的相關(guān)優(yōu)惠政策等。

例如，黔南布依族苗族自治州龍里縣龍山鎮(zhèn)結(jié)合實際工作，一是為解決部分群眾因懶致貧的問題，創(chuàng)新思路，在全鎮(zhèn)范圍開展評懶工作，通過“兩委”提名、群眾評議確定懶漢名單，再通過針對性幫扶，增強脫貧內(nèi)生動力，退出懶漢名單，樹立勤勞致富光榮、好逸惡勞可恥的價值理念，解決因懶致貧問題。二是根據(jù)貧困戶發(fā)展奮進力度和效果，評選銅牌奮進戶、銀牌奮進戶和金牌奮進戶，并對評選結(jié)果予以不同的發(fā)展資金獎勵的“脫貧三牌”模式，“三牌”模式評選出了橋尾村馮兆偉的金牌奮進戶、大谷村王明友的金牌奮進戶和前進村楊金花的銀牌奮進戶等具有典型代表的奮進戶在這場脫貧致富攻堅戰(zhàn)中率先脫穎而出，為龍山鎮(zhèn)全體脫貧攻堅工作描上了濃墨重彩的一筆。

（來源：中國社會報2019.2.11）

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