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首頁(yè)黨的十九屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（以下簡(jiǎn)稱《建議》）指出，“十四五”期間要努力實(shí)現(xiàn)“社會(huì)治理特別是基層治理水平明顯提高”的目標(biāo)，這是新時(shí)代新發(fā)展階段我國(guó)社會(huì)治理的科學(xué)指引，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央總攬全局作出的重要部署，我們要深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)、認(rèn)真貫徹落實(shí)。
基層治理的重要性及面臨的新形勢(shì)新要求
基層治理，是指在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，主要在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和城市街道、社區(qū)層面，各類社會(huì)主體共同開(kāi)展，服務(wù)基層大眾、協(xié)調(diào)基層社會(huì)關(guān)系、化解基層社會(huì)矛盾、維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定的制度及其運(yùn)作實(shí)踐的總稱。改革開(kāi)放以來(lái)，黨和國(guó)家為鞏固基層組織、加強(qiáng)基層管理、創(chuàng)新基層治理，出臺(tái)了一系列重大方針政策，推出了一系列重大舉措，取得了一系列重要成就。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，黨中央更加強(qiáng)調(diào)和重視基層治理。黨的十九屆五中全會(huì)《建議》部署的“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理”任務(wù)中，絕大多數(shù)都與基層治理有關(guān)。黨中央之所以高度重視基層治理，邏輯機(jī)理主要在三方面。
第一，基層社會(huì)是我國(guó)人民群眾生活休憩的家園，基層治理是我們黨長(zhǎng)期執(zhí)政的最堅(jiān)實(shí)力量支撐。我國(guó)14億多人口中的絕大多數(shù)分布在城鄉(xiāng)社區(qū)、機(jī)關(guān)單位、廠礦企業(yè)、學(xué)校醫(yī)院、社會(huì)組織以及家庭等地方。只有花大力氣、與時(shí)俱進(jìn)地把社區(qū)、鄉(xiāng)村、企業(yè)、學(xué)校、單位、家庭等最基層的工作做好，把億萬(wàn)人口有效整合起來(lái)、組織起來(lái)，才能持續(xù)形成人民群眾緊密團(tuán)結(jié)在黨的周圍、沿著黨開(kāi)辟的道路不斷前進(jìn)的政治局面，才能持續(xù)形成為奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義新勝利而團(tuán)結(jié)奮斗的強(qiáng)大力量。歷史證明，只要我們黨時(shí)刻團(tuán)結(jié)和緊密聯(lián)系群眾，億萬(wàn)人民群眾始終同我們黨站在一起，我們黨就有了執(zhí)政的最大底氣，就有了“任憑風(fēng)浪起，穩(wěn)坐釣魚(yú)船”的定力，就沒(méi)有克服不了的困難。基層治理這種聯(lián)系群眾的廣泛性、組織群眾的基礎(chǔ)性優(yōu)勢(shì)，是其他層級(jí)治理所不具備的。
第二，基層社會(huì)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生領(lǐng)域突出矛盾和問(wèn)題的匯集地，基層治理也是彰顯為人民服務(wù)宗旨、化解各種矛盾糾紛的最直接、最及時(shí)的平臺(tái)。人們的衣食住行、生老病死、安居樂(lè)業(yè)等需求一般都是通過(guò)基層的服務(wù)設(shè)施或渠道實(shí)現(xiàn)的，無(wú)論是滿足普通群眾更好教育、更穩(wěn)定工作、更滿意收入、更可靠社會(huì)保障、更高水平醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更舒適居住條件、更優(yōu)美環(huán)境、更豐富精神文化生活，還是解決老年人、殘疾人、流動(dòng)人口、下崗失業(yè)人口等特殊人群的需求，都離不開(kāi)基層社會(huì)作用的充分發(fā)揮。不僅如此，我國(guó)快速發(fā)展和變革中的各種社會(huì)矛盾糾紛，也都首先出現(xiàn)在基層，要真正做到不讓小問(wèn)題拖大、大問(wèn)題拖炸，就應(yīng)當(dāng)在基層社會(huì)及時(shí)化解，這就是以“小事不出村、大事不出鄉(xiāng)、難題不上交”為特征的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”之所以歷久彌新的魅力所在。基層治理這種服務(wù)民生的直接性、化解矛盾的及時(shí)性優(yōu)勢(shì)，也是其他層級(jí)治理所不具備的。
第三，基層社會(huì)是落實(shí)黨和國(guó)家各項(xiàng)方針政策的“最后一公里”，基層治理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工作。俗話說(shuō)，上面千條線、下面一根針，基層治理有力有序有效，就能助推黨和國(guó)家各項(xiàng)政策在基層的落實(shí)，就能用一根根“針”穿起千萬(wàn)條“線”，繡出“中國(guó)之治”的錦繡畫(huà)卷，否則，再好的政策都要打折扣。基層治理這種政策兌現(xiàn)的橋梁性、政策成效的兜底性特點(diǎn)，同樣是其他層級(jí)治理所不具有的。總之，新時(shí)代新發(fā)展階段，絕大多數(shù)人群匯集在基層社會(huì)，越來(lái)越多的矛盾匯聚在基層社會(huì)，基層治理關(guān)乎黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的鞏固和群眾基礎(chǔ)的擴(kuò)大，關(guān)乎人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)利益的實(shí)現(xiàn)，關(guān)乎經(jīng)濟(jì)行穩(wěn)致遠(yuǎn)、社會(huì)安定和諧。正如習(xí)近平總書(shū)記2020年7月在吉林視察工作時(shí)指出的那樣，一個(gè)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平很大程度上體現(xiàn)在基層。基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖。只有不斷夯實(shí)基層治理這個(gè)根基，才能真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)。
當(dāng)前，我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)并將繼續(xù)發(fā)生深刻變化。以農(nóng)村為例，由于財(cái)產(chǎn)制度、勞動(dòng)就業(yè)制度、收入分配制度均已發(fā)生了深刻變化，農(nóng)民不再像過(guò)去那樣是一個(gè)享有同等身份地位、經(jīng)濟(jì)地位的群體和階級(jí)，而是在占有生產(chǎn)資料、擁有財(cái)富、受教育程度等方面出現(xiàn)了很大差別。農(nóng)村居民中出現(xiàn)了包括農(nóng)民工人、農(nóng)民雇工、個(gè)體工商戶、技能服務(wù)者、私營(yíng)業(yè)主、企業(yè)管理者、農(nóng)村干部等不同階層，而且許多人還在不同所有制、不同行業(yè)、不同地域之間頻繁流動(dòng)。城市社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化程度比農(nóng)村更高，特別是近十年來(lái)由于互聯(lián)網(wǎng)、高速鐵路的迅猛發(fā)展，改變了城市居民的工作和生活方式、時(shí)間和空間觀念，現(xiàn)在很多城市居民生活和工作在新經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織以及社區(qū)里，生活和工作在網(wǎng)絡(luò)空間里、“北漂”“蟻?zhàn)濉比豪铮詈凸ぷ髟谧杂陕殬I(yè)者、網(wǎng)絡(luò)意見(jiàn)領(lǐng)袖、網(wǎng)絡(luò)作家、簽約作家、自由撰稿人、獨(dú)立演員歌手、流浪藝人等新興群體里。一大批新型網(wǎng)絡(luò)工作崗位，如個(gè)體的、形式多樣的網(wǎng)絡(luò)直播、網(wǎng)店經(jīng)營(yíng)、網(wǎng)上代購(gòu)、短視頻制作、“慕課”、網(wǎng)約車等從業(yè)人員迅猛增加。隨著我國(guó)服務(wù)業(yè)凈產(chǎn)值在GDP中的比重從2015年開(kāi)始超過(guò)50%和常住人口城鎮(zhèn)化率從2019年開(kāi)始超過(guò)60%，我國(guó)社會(huì)階層結(jié)構(gòu)和職業(yè)結(jié)構(gòu)又發(fā)生了較大變化，白領(lǐng)（服務(wù)業(yè)從業(yè)人員）比例大幅度增加，并大大超過(guò)了藍(lán)領(lǐng)（工業(yè)從業(yè)人員）。
“十四五”時(shí)期是我國(guó)全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)之后，乘勢(shì)而上開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的第一個(gè)五年，我國(guó)將進(jìn)入新發(fā)展階段。新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化深入推進(jìn)，都對(duì)基層治理提出了新的更高要求：首先是在靠“誰(shuí)”來(lái)治理方面，對(duì)基層黨組織如何更好發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用、密切聯(lián)系群眾，把廣大基層群眾組織起來(lái)、動(dòng)員起來(lái)、凝聚起來(lái)，充分激發(fā)人民群眾的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性提出了新的更高要求；其次是在治理“什么”方面，對(duì)貫徹落實(shí)黨的民生政策，通過(guò)精細(xì)化服務(wù)實(shí)現(xiàn)群眾日益增長(zhǎng)的美好生活向往、化解社會(huì)矛盾、不斷增強(qiáng)群眾獲得感、幸福感、安全感上提出了新的更高要求；最后是在“怎么治理”方面，面對(duì)信息化、智能化蓬勃發(fā)展的大趨勢(shì)，對(duì)以現(xiàn)代信息技術(shù)的思維和方法全面重構(gòu)基層治理提出了新的更高要求。對(duì)這些新情況新挑戰(zhàn)，都需要按照《建議》提出的“著力固根基、揚(yáng)優(yōu)勢(shì)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)”的要求，用加強(qiáng)和創(chuàng)新的辦法來(lái)求解，都需要社會(huì)治理特別是基層治理水平在已有基礎(chǔ)上有一個(gè)明顯提高。正如習(xí)近平總書(shū)記2020年9月17日在基層代表座談會(huì)上講話中要求的那樣：“‘十四五’時(shí)期，要在加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作、提高基層治理能力上下更大功夫。”
處理好基層治理的若干關(guān)系 不斷提高基層治理的實(shí)效
新時(shí)代新發(fā)展階段，提高基層治理水平是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須按照《建議》關(guān)于“堅(jiān)持系統(tǒng)觀念”的要求，科學(xué)把握好基層治理實(shí)踐中的若干關(guān)系，推動(dòng)基層治理水平穩(wěn)步提高，做到治理效果實(shí)在實(shí)際。
一是基層黨組織與其他主體的關(guān)系。實(shí)踐證明，離開(kāi)了基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，基層治理不僅容易走偏方向、誤入歧途，還會(huì)因?yàn)槿狈h組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，難以把其他主體的作用有效地凝聚起來(lái)；而如果沒(méi)有其他主體的積極性，不僅基層社會(huì)活力不夠，而且治理力量也顯得很不足。因此，既要防止出現(xiàn)有關(guān)基層主體脫離基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)導(dǎo)致基層社會(huì)凝聚力不強(qiáng)的問(wèn)題，也要防止出現(xiàn)調(diào)動(dòng)有關(guān)主體積極性不夠、社會(huì)參與力量不足的問(wèn)題，這是提高新時(shí)代新發(fā)展階段基層治理水平過(guò)程中需要始終把握好的一對(duì)影響重大的關(guān)系。
只有通過(guò)把基層黨組織建設(shè)好，全面提高基層黨組織凝聚力、吸引力、戰(zhàn)斗力，全面增強(qiáng)基層黨組織政治功能和組織力，把基層黨組織建設(shè)成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾、推動(dòng)改革發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘，并在基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下健全自治、法治、德治體系，把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法辦事有機(jī)統(tǒng)一于基層治理實(shí)踐之中，基層治理這篇大文章才能做得精彩、治理效能才會(huì)明顯。對(duì)此，習(xí)近平總書(shū)記有過(guò)許多精辟論述，比如，“要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，推動(dòng)黨組織向最基層延伸，健全黨組織工作體系，為城鄉(xiāng)社區(qū)治理提供堅(jiān)強(qiáng)保證”“要把加強(qiáng)基層黨組織的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會(huì)治理和基層建設(shè)的一條紅線，深入拓展區(qū)域化黨建”“要高度關(guān)注基層政權(quán)組織、經(jīng)濟(jì)組織、自治組織、群團(tuán)組織、社會(huì)組織發(fā)展變化的特點(diǎn)，加強(qiáng)指導(dǎo)和管理，使各類基層組織按需設(shè)置、按職履職、有人辦事、有章理事，既種好自留地、管好責(zé)任田，又唱好群英會(huì)、打好合力牌”，等等。對(duì)此我們要很好地學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)和貫徹落實(shí)。
二是民生保障與基層治理的關(guān)系。在基層，衣食住行、教育、醫(yī)療、社保等民生保障，雖然與基層治理分工于不同的機(jī)構(gòu)、由不同的人員去開(kāi)展，但需要統(tǒng)籌考慮、整體設(shè)計(jì)、一體化推進(jìn)，絕不能搞成“兩張皮”。如果在涉及群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題上，具體做民生保障的同志工作麻痹大意、不按公平公正公開(kāi)原則辦事，不僅保障和改善民生目的難以達(dá)到，還會(huì)引發(fā)一系列基層社會(huì)矛盾，給基層治理帶來(lái)難題；而如果具體從事基層治理工作的同志，不認(rèn)真學(xué)習(xí)掌握黨和國(guó)家民生領(lǐng)域的各項(xiàng)政策，不注意搞清每一民生領(lǐng)域矛盾的源頭、問(wèn)題的癥結(jié)以及科學(xué)合理的解決辦法，而是盲目地就治理論治理，不僅難以化解矛盾，甚至事與愿違、越治越亂。實(shí)踐表明，真正做到凡涉及群眾切身利益的事項(xiàng)都充分聽(tīng)取群眾意見(jiàn)、同群眾協(xié)商、把群眾合理合法的利益訴求解決好，是統(tǒng)籌做好民生保障和基層治理的有效辦法。習(xí)近平總書(shū)記指出，“市民是城市建設(shè)、城市發(fā)展的主體。要尊重市民對(duì)城市發(fā)展的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，鼓勵(lì)企業(yè)和市民通過(guò)各種方式參與城市建設(shè)、管理”“只有讓全體市民共同參與，從房前屋后實(shí)事做起，從身邊小事做起，把市民和政府的關(guān)系從‘你和我’變成‘我們’，從‘要我做’變成‘一起做’，才能真正實(shí)現(xiàn)城市共治共管、共建共享”。
三是面對(duì)面做群眾工作與發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)的關(guān)系。現(xiàn)在以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈、量子通信為代表的新一代信息技術(shù)正加速推進(jìn)，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了深刻變革，基層治理工作比過(guò)去方便多了、也快捷多了，有的同志認(rèn)為現(xiàn)在只要“上上網(wǎng)、動(dòng)動(dòng)手指、抖抖音”就夠了，面對(duì)面做群眾工作已經(jīng)可有可無(wú)了。這樣的想法、說(shuō)法和做法都是偏頗的。如果看不到互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)的巨大作用當(dāng)然是不正確的，正因如此，黨的十九屆五中全會(huì)《建議》特別強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府建設(shè)，提升公共服務(wù)、社會(huì)治理等數(shù)字化、智能化水平”“提升全民數(shù)字技能，實(shí)現(xiàn)信息服務(wù)全覆蓋”“提升大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代技術(shù)手段輔助治理能力”“構(gòu)建網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐、開(kāi)放共享的基層管理服務(wù)平臺(tái)”，等等。
同樣的，如果以為有了現(xiàn)代信息技術(shù)，就不必再面對(duì)面去做群眾工作的想法和做法也是不對(duì)的。有的基層群眾說(shuō)，他們那個(gè)地方雖然高速公路、高速鐵路都通了，但干部與群眾心里的距離卻拉遠(yuǎn)了；通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)的聯(lián)系多了，但干部同群眾面對(duì)面的感情溝通卻少了，少數(shù)干部甚至不會(huì)同群眾說(shuō)話，在群眾面前處于失語(yǔ)狀態(tài)。個(gè)別地方由于過(guò)度追求網(wǎng)上辦理，忽視群眾文化程度差異，尤其是老年群體、殘疾人的特殊性，以致部分群眾只能“望網(wǎng)興嘆”。這些“只見(jiàn)物不見(jiàn)人”“唯數(shù)據(jù)說(shuō)話”的觀念和行為，顯然顛倒了目的與手段的關(guān)系。要通過(guò)學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆五中全會(huì)精神，切實(shí)糾正這種片面性，既要重視現(xiàn)代信息技術(shù)在基層治理中的重要作用，又要善于面對(duì)面地做好群眾工作，堅(jiān)持“智治為人”，讓“智治”同自治、法治、德治一樣充滿“溫度”，而不跑偏、不變味。
四是立足實(shí)際與借鑒他人經(jīng)驗(yàn)的關(guān)系。這里的關(guān)鍵在于既要避免狹隘經(jīng)驗(yàn)論，又要避免盲目照搬、水土不服。在實(shí)踐中，我們常常看到一些做實(shí)際工作的同志到處“取經(jīng)”、學(xué)習(xí)別人的做法和經(jīng)驗(yàn)，談起他人的經(jīng)驗(yàn)一套一套的，但對(duì)自己的情況所知不多、常常“燈下黑”。別的地方甚至別的國(guó)家社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)當(dāng)然需要學(xué)習(xí)借鑒，但確實(shí)有一個(gè)立足自身創(chuàng)新和借鑒別人經(jīng)驗(yàn)的關(guān)系問(wèn)題。由于各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的差別較大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)基層治理提出的要求和基層治理適應(yīng)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方案應(yīng)是不盡相同的，“別人的藥治不好自己的病”。要搞好本地區(qū)的基層治理，最根本的還是要搞好調(diào)查研究，到群眾中去、到本地實(shí)踐中去，傾聽(tīng)基層干部群眾所想所急所盼，了解和掌握真實(shí)情況，摸清問(wèn)題癥結(jié)，研究提出切合本地實(shí)際的解決方案。比如，老年人口多的基層單位，需要把搞好為老服務(wù)、提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量作為基層治理的重點(diǎn)；外來(lái)人口多的基層，需要把促進(jìn)本地居民與外來(lái)居民和諧相處作為突出問(wèn)題抓實(shí)抓細(xì)抓到位；社會(huì)治安狀況差的地方，首先要把增強(qiáng)群眾的安全感作為重點(diǎn)工作。至于國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、國(guó)外實(shí)踐，我們當(dāng)然要學(xué)習(xí)借鑒，但這種學(xué)習(xí)借鑒不等于簡(jiǎn)單的拿來(lái)主義，而要堅(jiān)持以我為主、為我所用，認(rèn)真鑒別、合理吸收，不能搞“全盤(pán)西化”“全面移植”，更不能照抄照搬。
“十四五”時(shí)期提高我國(guó)基層治理水平的思路和任務(wù)
《建議》在總結(jié)以往基層治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，圍繞改善人民生活品質(zhì)、提高社會(huì)建設(shè)水平，明確提出了“十四五”時(shí)期“社會(huì)治理特別是基層治理水平明顯提高”的目標(biāo)要求，并有針對(duì)性地提出了一整套思路和任務(wù)，我們要在認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)的基礎(chǔ)上予以貫徹落實(shí)。
一是要進(jìn)一步健全城鄉(xiāng)基層治理體系。這一要求所要解決的主要是基層治理中靠誰(shuí)來(lái)領(lǐng)導(dǎo)和依靠誰(shuí)的問(wèn)題，是提高我國(guó)基層治理水平的前提。新中國(guó)成立后，我們黨帶領(lǐng)人民逐漸找到和走上了一條適合中國(guó)國(guó)情的基層治理之路。早在1954年12月31日，第一屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議就通過(guò)了《城市居民委員會(huì)組織條例》，規(guī)定居民委員會(huì)是群眾自治性的居民組織，主要辦理有關(guān)居民的公共福利事項(xiàng)、反映居民的意見(jiàn)和要求、動(dòng)員居民響應(yīng)政府號(hào)召并遵守法律、領(lǐng)導(dǎo)群眾性的治安保衛(wèi)工作、調(diào)解民間糾紛等。城市居民委員會(huì)是在廢除舊社會(huì)“保甲制”后創(chuàng)立的新的組織形式。1987年11月24日，第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》進(jìn)一步明確規(guī)定，村委會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，并規(guī)定了村委會(huì)的主要任務(wù)、村委會(huì)成員的任期和產(chǎn)生方式、村委會(huì)工作方式等。村民委員會(huì)制度的產(chǎn)生，找到了一條同農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)體制相適應(yīng)的新型農(nóng)村基層社會(huì)治理之路。
黨的十七大把“基層群眾自治制度”提升為走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路必須堅(jiān)持的四項(xiàng)政治制度之一。黨的十九大強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”；黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步把這一鄉(xiāng)村治理體系拓展為“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”，從而使我國(guó)城鄉(xiāng)基層治理體系更加定型和完善；黨的十九屆五中全會(huì)《建議》強(qiáng)調(diào)要“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”，是對(duì)黨的十九大、十九屆四中全會(huì)精神的繼承和發(fā)展。貫徹落實(shí)《建議》要求，就必須進(jìn)一步健全基層黨組織，發(fā)揮基層黨組織的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力、社會(huì)號(hào)召力；就必須進(jìn)一步增強(qiáng)群眾自治活力，創(chuàng)新基層群眾自治實(shí)現(xiàn)途徑，努力做到自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督；就必須進(jìn)一步用法治思維推進(jìn)基層治理，用法治方式破解難題，努力使依法辦事成為群眾的自覺(jué)行動(dòng)；就必須進(jìn)一步培養(yǎng)和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，通過(guò)村規(guī)民約、市民公約、榜樣示范、道德感化等為基層治理凝聚強(qiáng)大精神力量。
二是要完善基層民主協(xié)商制度。這一要求所要解決的主要是基層治理的方式方法問(wèn)題，是提高基層治理水平的制度保障。習(xí)近平總書(shū)記指出：“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層。要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，大力發(fā)展基層協(xié)商民主，重點(diǎn)在基層群眾中開(kāi)展協(xié)商。”2015年7月13日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見(jiàn)》，明確規(guī)定基層政府及其派出機(jī)關(guān)、村（社區(qū)）黨組織、村（居）民委員會(huì)、村（居）務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、村（居）民小組、駐村（社區(qū)）單位、社區(qū)社會(huì)組織、業(yè)主委員會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民合作組織、物業(yè)服務(wù)企業(yè)和當(dāng)?shù)貞艏用瘛⒎菓艏用翊硪约捌渌嫦嚓P(guān)方都可以作為協(xié)商主體，并對(duì)協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商形式、協(xié)商程序、協(xié)商成果運(yùn)用進(jìn)行了規(guī)范。面向未來(lái)，《建議》強(qiáng)調(diào)要“完善基層民主協(xié)商制度，實(shí)現(xiàn)政府治理同社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”，這就為“十四五”時(shí)期完善基層民主協(xié)商制度指明了方向。落實(shí)《建議》要求，就要與時(shí)俱進(jìn)地充實(shí)協(xié)商內(nèi)容、豐富協(xié)商形式、完善協(xié)商程序、用好協(xié)商成果，通過(guò)各種聯(lián)席會(huì)議、民情懇談、議事協(xié)商等制度化平臺(tái)，廣泛聽(tīng)取民意、匯集民智，打造及早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、快速流轉(zhuǎn)、分類解決的治理閉環(huán)，讓群眾的意見(jiàn)有渠道提、群眾的話有場(chǎng)合說(shuō)，群眾“急難愁盼”的事有人幫辦，將服務(wù)落實(shí)在基層，將矛盾糾紛化解在基層，將和諧穩(wěn)定創(chuàng)建在基層。
三是要建設(shè)社會(huì)治理共同體。這一要求是健全城鄉(xiāng)基層治理體系和完善基層民主協(xié)商制度的邏輯歸宿，所要解決的主要是基層治理的抓手問(wèn)題，是提高基層治理水平的重要載體。所謂“共同體”，一般是指人們?cè)诠餐瑮l件下，以特定形式和紐帶聯(lián)結(jié)起來(lái)的組織體。在我國(guó)，農(nóng)村村莊的村民自治、城市社區(qū)的居民自治，就是基層社會(huì)共同體，因?yàn)檗r(nóng)村村委會(huì)、城市社區(qū)都有一定的人口規(guī)模、利益邊界、服務(wù)設(shè)施、服務(wù)組織和約定的社區(qū)文化。多年的實(shí)踐表明，村（居）民自治有力促進(jìn)了我國(guó)基層治理。比如，通過(guò)組織村（居）民群眾共同制定并遵守村規(guī)民約、社區(qū)公約，使大家都知曉了自己的權(quán)利義務(wù)、言行邊界，使很多矛盾和糾紛得以化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)；通過(guò)社區(qū)講堂、社區(qū)文化廣場(chǎng)等平臺(tái)開(kāi)展的公民道德、家庭倫理、法治教育等活動(dòng)，使村（居）民進(jìn)一步明辨了是非、感知了敬畏；通過(guò)孝老愛(ài)親、親子教育、鄰里互助、文體娛樂(lè)，增進(jìn)了居民群眾的交往和聯(lián)系。同樣，社會(huì)組織、學(xué)校、企事業(yè)單位等，也都是一個(gè)共同體。如果遍布我國(guó)城鄉(xiāng)的每一個(gè)村莊、社區(qū)以及社會(huì)組織、學(xué)校、企事業(yè)單位等，都能建設(shè)成為各種社會(huì)群體和諧相處的社會(huì)生活共同體、基層治理共同體，那么，我國(guó)更大范圍、更高層次的社會(huì)治理共同體建設(shè)就有了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。黨的十九屆五中全會(huì)《建議》重申了“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”要求，這就告訴我們，社會(huì)治理共同體建設(shè)是推進(jìn)基層治理進(jìn)而推進(jìn)整個(gè)社會(huì)治理的重要抓手，我們要結(jié)合實(shí)際著力打造各具特色、五彩繽紛的社會(huì)治理共同體。
四是要暢通和規(guī)范社會(huì)力量參與途徑。這一要求所要解決的主要是各種主體參與基層治理的路徑和渠道問(wèn)題，是提高基層治理水平的社會(huì)基礎(chǔ)。目前，我國(guó)社會(huì)力量巨大而廣泛。比如，全國(guó)基層工會(huì)組織已達(dá)280.9萬(wàn)個(gè)，擁有會(huì)員3億多人，覆蓋655.1萬(wàn)個(gè)單位；全國(guó)鄉(xiāng)級(jí)婦聯(lián)組織4萬(wàn)多個(gè)、村級(jí)婦聯(lián)組織53.4萬(wàn)多個(gè)、社區(qū)婦聯(lián)10.2萬(wàn)個(gè)；全國(guó)共青團(tuán)基層組織344.1萬(wàn)個(gè)，團(tuán)員7200.1萬(wàn)人；已經(jīng)登記的社會(huì)組織已達(dá)87.8萬(wàn)個(gè)（其中，全國(guó)性社會(huì)組織2300個(gè)）；全國(guó)市場(chǎng)主體共12339.5萬(wàn)個(gè)（其中企業(yè)3858.3萬(wàn)個(gè)、個(gè)體工商戶8261萬(wàn)個(gè)、農(nóng)民專業(yè)合作社220.1萬(wàn)戶）；全國(guó)社會(huì)工作專業(yè)人才總量接近149萬(wàn)人，持證社會(huì)工作者53.5萬(wàn)人，各地已開(kāi)發(fā)設(shè)置社會(huì)工作崗位44萬(wàn)多個(gè)；全國(guó)注冊(cè)志愿者已達(dá)1.82億人，記錄志愿服務(wù)時(shí)間24.2億小時(shí)；等等。把人民群眾中蘊(yùn)藏的參與社會(huì)治理的極大熱情調(diào)動(dòng)起來(lái)，必將有力推動(dòng)基層治理創(chuàng)新發(fā)展。《建議》指出，要“發(fā)揮群團(tuán)組織和社會(huì)組織在社會(huì)治理中的作用，暢通和規(guī)范市場(chǎng)主體、新社會(huì)階層、社會(huì)工作者和志愿者等參與社會(huì)治理的途徑”。落實(shí)《建議》要求，就要進(jìn)一步創(chuàng)新參與方式，吸納與城鄉(xiāng)社區(qū)結(jié)對(duì)的機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、群團(tuán)組織、社會(huì)組織黨組織負(fù)責(zé)人擔(dān)任社區(qū)黨組織兼職成員，實(shí)施幫扶共建項(xiàng)目；要健全城鄉(xiāng)困境兒童和婦女、老年人、殘疾人關(guān)愛(ài)服務(wù)體系，完善政府購(gòu)買社會(huì)力量參與社會(huì)服務(wù)政策，為社會(huì)力量參與基層治理創(chuàng)造條件；要在暢通線下參與渠道的同時(shí)，推動(dòng)大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代科技手段與基層治理深度融合，促進(jìn)社會(huì)溝通，改進(jìn)管理和服務(wù)。
五是要推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移。這一要求所要解決的主要是基層治理的外部環(huán)境支持和保障問(wèn)題，是提高基層治理水平的條件基礎(chǔ)。近年來(lái)反映基層組織負(fù)擔(dān)過(guò)重、條件較差等方面的呼聲多了起來(lái)。比如，有的縣級(jí)行政部門(mén)把農(nóng)村村委會(huì)、城市社區(qū)居委會(huì)均視為其下屬機(jī)構(gòu)，向它們下壓和攤派大量行政事務(wù)，且年初簽訂責(zé)任狀、年終進(jìn)行考核驗(yàn)收，有的村和社區(qū)一年簽訂的責(zé)任狀竟多達(dá)60余份，導(dǎo)致基層干部不堪重負(fù)、消極應(yīng)付，不少村和社區(qū)配備的工作人員少、經(jīng)費(fèi)保障不足，縣級(jí)部門(mén)在把大量事務(wù)交下來(lái)的同時(shí)，并沒(méi)有做到“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”，基層因無(wú)力承擔(dān)，只好敷衍了事。這表明：讓基層有條件辦事，為基層治理創(chuàng)造一個(gè)良好的條件，已經(jīng)成為一個(gè)非常緊迫的問(wèn)題。習(xí)近平總書(shū)記高度重視這一問(wèn)題，早在2014年3月召開(kāi)的十二屆全國(guó)人大二次會(huì)議上就強(qiáng)調(diào)，“社會(huì)治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強(qiáng)了，社會(huì)治理的基礎(chǔ)就實(shí)了。要深入調(diào)研治理體制問(wèn)題，深入拓展網(wǎng)格化管理，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層，使基層有職有權(quán)有物，更好為群眾提供精準(zhǔn)有效的服務(wù)和管理”。為貫徹習(xí)近平總書(shū)記的要求，2014年5月中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的意見(jiàn)》就明確提出“堅(jiān)持重心下移、資源下沉，使基層黨組織有資源有能力為群眾服務(wù)”。
黨的十九大更加明確地指出，“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移”。黨的十九屆三中、四中全會(huì)也再次要求“推動(dòng)治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層，使基層有人有權(quán)有物，保證基層事情基層辦、基層權(quán)力給基層、基層事情有人辦”“推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)”。黨的十九大以后，各地各部門(mén)在貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記和黨中央關(guān)于推動(dòng)社會(huì)治理重心下移的要求上，從編制、職數(shù)、待遇經(jīng)費(fèi)等多方面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和街道、社區(qū)進(jìn)行了政策傾斜，逐漸形成了在基層聚集人才、在一線創(chuàng)業(yè)成長(zhǎng)的鮮明導(dǎo)向。但貫徹落實(shí)工作很不平衡，基層沒(méi)人辦事、沒(méi)錢辦事、沒(méi)陣地辦事、不方便群眾辦事的現(xiàn)象依然很多；隨意向城鄉(xiāng)基層安排工作、下派任務(wù)，轉(zhuǎn)移負(fù)擔(dān)、增加基層負(fù)擔(dān)的現(xiàn)象仍廣泛存在。黨的十九屆五中全會(huì)《建議》不僅重申“推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移”，還強(qiáng)調(diào)“向基層放權(quán)賦能，加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理和服務(wù)體系建設(shè)，減輕基層特別是村級(jí)組織負(fù)擔(dān)”，這種加法（即向基層放權(quán)賦能，加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理和服務(wù)體系建設(shè)）和減法（即減輕基層特別是村級(jí)組織負(fù)擔(dān)）并舉、為基層治理創(chuàng)造外在環(huán)境的安排，在以往的同類文獻(xiàn)里較為鮮見(jiàn)，是這次《建議》很有針對(duì)性和指導(dǎo)性的一個(gè)特色，必將為推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移注入強(qiáng)大動(dòng)力。
六是要加強(qiáng)基層社會(huì)治理隊(duì)伍建設(shè)。這一要求所要解決的主要是基層治理專業(yè)力量支撐問(wèn)題，是提高基層治理水平的干部基礎(chǔ)。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記多次指出，“基層社會(huì)治理成效如何，基層干部是決定性因素。要統(tǒng)籌考慮基層干部隊(duì)伍建設(shè)，逐步建立一支素質(zhì)優(yōu)良的專業(yè)化社區(qū)工作者隊(duì)伍”。近年來(lái)，各地采取很多辦法來(lái)加強(qiáng)基層社會(huì)治理隊(duì)伍建設(shè)。一是把基層“強(qiáng)身”和機(jī)關(guān)“瘦身”結(jié)合起來(lái)，利用機(jī)構(gòu)改革把市縣區(qū)機(jī)關(guān)干部下沉到街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，把街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下沉到社區(qū)、村莊，為基層服務(wù)和管理充實(shí)了力量。二是抓好抓實(shí)基層黨組織書(shū)記隊(duì)伍建設(shè)，建設(shè)起充滿活力的黨員隊(duì)伍。三是把村（居）民直接民主選舉產(chǎn)生的村委會(huì)、居委會(huì)干部、村（居）小組長(zhǎng)、村（居）民代表這一隊(duì)伍抓好抓實(shí)。四是建立社區(qū)工作者職業(yè)化體系，并根據(jù)崗位特點(diǎn)、工作年限、受教育程度、相關(guān)專業(yè)水平等綜合因素，建立社區(qū)工作者崗位等級(jí)序列。按照總量控制、規(guī)范運(yùn)作的要求，整合基層各類協(xié)管員，并按網(wǎng)格化管理的要求，將各類協(xié)管員整合配置到相關(guān)網(wǎng)格或服務(wù)管理崗位。五是壯大基層志愿者隊(duì)伍。六是提升治理主體的專業(yè)素養(yǎng)。既以德才標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)把基層干部選拔關(guān)，又加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)，以能力的提升贏得群眾的滿意。這次《建議》明確提出，要“加強(qiáng)基層社會(huì)治理隊(duì)伍建設(shè)”，這在我們黨的歷次全會(huì)文獻(xiàn)上是第一次。貫徹落實(shí)《建議》要求，就要進(jìn)一步營(yíng)造尊重人才、關(guān)愛(ài)干部的社會(huì)氛圍，打造基層干部安身安心安業(yè)的工作環(huán)境，把更多的各類人才源源不斷引向基層；就要完善常態(tài)化教育培訓(xùn)機(jī)制，綜合運(yùn)用理論研討、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、技能比武等方式，加快知識(shí)更新節(jié)奏，提高服務(wù)群眾、解決實(shí)際問(wèn)題能力，使基層干部想干事能干事干成事。
七是要構(gòu)建基層管理服務(wù)平臺(tái)。這一要求所要解決的主要是基層社會(huì)治理的陣地、手段、條件問(wèn)題，是提高基層治理水平的技術(shù)基礎(chǔ)，是補(bǔ)齊此次防控新冠肺炎疫情中暴露出的基層治理平臺(tái)相關(guān)短板的重要舉措。近年來(lái)，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)、社交軟件發(fā)展很快，傳統(tǒng)治理的邊界被打破，建立適應(yīng)時(shí)代要求的基層治理平臺(tái)成為急迫之事。黨的十八大以來(lái)各地加大了實(shí)踐探索力度。2015年12月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，要“推進(jìn)網(wǎng)格管理。建立健全市、區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)管理網(wǎng)格，科學(xué)劃分網(wǎng)格單元，將城市管理、社會(huì)管理和公共服務(wù)事項(xiàng)納入網(wǎng)格化管理。明確網(wǎng)格管理對(duì)象、管理標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任人，實(shí)施常態(tài)化、精細(xì)化、制度化管理。依托基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)，全面加強(qiáng)對(duì)人口、房屋、證件、車輛、場(chǎng)所、社會(huì)組織等各類基礎(chǔ)信息的實(shí)時(shí)采集、動(dòng)態(tài)錄入，準(zhǔn)確掌握情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和快速處置問(wèn)題，有效實(shí)現(xiàn)政府對(duì)社會(huì)單元的公共管理和服務(wù)”。
2019年1月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見(jiàn)》提出，要“將上級(jí)部門(mén)在基層設(shè)置的多個(gè)網(wǎng)格整合為一個(gè)綜合網(wǎng)格，依托村（社區(qū)）合理劃分基本網(wǎng)格單元，統(tǒng)籌網(wǎng)格內(nèi)黨的建設(shè)、社會(huì)保障、綜合治理、應(yīng)急管理、社會(huì)救助等工作，實(shí)現(xiàn)‘多網(wǎng)合一’。強(qiáng)化黨建引領(lǐng)，將黨支部或黨小組建在網(wǎng)格上，選優(yōu)配強(qiáng)支部書(shū)記或黨小組長(zhǎng)。合理確定網(wǎng)格監(jiān)管任務(wù)和事項(xiàng)，科學(xué)配置網(wǎng)格員力量，實(shí)行定人、定崗、定責(zé)。推進(jìn)網(wǎng)格服務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，提高網(wǎng)格管理規(guī)范化精細(xì)化水平”。2019年5月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)》提出，要“加強(qiáng)網(wǎng)格資源配置，把公共服務(wù)、社會(huì)服務(wù)、市場(chǎng)服務(wù)、志愿服務(wù)下沉到網(wǎng)格，精準(zhǔn)投送到千家萬(wàn)戶”。
2019年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，要“大力推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施建設(shè)，引導(dǎo)管理服務(wù)向農(nóng)村基層延伸，為農(nóng)民提供‘一門(mén)式辦理’‘一站式服務(wù)’，構(gòu)建線上線下相結(jié)合的鄉(xiāng)村便民利民服務(wù)體系”。黨的十九屆五中全會(huì)《建議》提出的“構(gòu)建網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐、開(kāi)放共享的基層管理服務(wù)平臺(tái)”，這四句話缺一不可，既是對(duì)近年來(lái)各地探索經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和繼承，也為在信息技術(shù)快速發(fā)展的背景下用好基層管理服務(wù)平臺(tái)指明了方向，必將有力提升基層治理能力和水平。其中，網(wǎng)格化是基礎(chǔ)，沒(méi)有網(wǎng)格化的管理，就難以形成精細(xì)化的服務(wù)，信息的采集和共享也難以做到及時(shí)和規(guī)范；精細(xì)化是目的，是基層管理服務(wù)平臺(tái)以人民為中心的重要價(jià)值所在；信息化是實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格化、提升精細(xì)化、促進(jìn)共享的技術(shù)基礎(chǔ)和支撐；開(kāi)放共享是平臺(tái)服務(wù)管理的基本要求。以貫徹《建議》為契機(jī)，我國(guó)基層治理平臺(tái)必將進(jìn)一步完善，網(wǎng)格化、精細(xì)化、信息化、聯(lián)通化的基層治理水平也將進(jìn)一步提升。
八是要推動(dòng)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化。這一要求所要解決的是基層治理與市域社會(huì)治理聯(lián)動(dòng)、通過(guò)市域社會(huì)治理帶動(dòng)基層治理的問(wèn)題，是提高基層治理水平的關(guān)鍵。目前，我國(guó)有293個(gè)地級(jí)市、965個(gè)市轄區(qū)、387個(gè)縣級(jí)市，市域是包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和街道、社區(qū)在內(nèi)的行政管理區(qū)域，是個(gè)“大基層”，由于市域具有較為完備的社會(huì)治理體系，在解決社會(huì)治理中重大矛盾問(wèn)題上有較強(qiáng)的資源能力，因此，市域是將風(fēng)險(xiǎn)隱患化解在萌芽、解決在基層的最直接、最有效力的治理層級(jí)。《建議》強(qiáng)調(diào)，要“加強(qiáng)和創(chuàng)新市域社會(huì)治理，推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”。隨著黨的十九屆五中全會(huì)精神的學(xué)習(xí)貫徹，各地必將進(jìn)一步處理好市域范圍內(nèi)城與鄉(xiāng)、市域與基層之間的關(guān)系，加強(qiáng)區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，完善市域范圍內(nèi)社會(huì)治理體制機(jī)制和資源保障機(jī)制，形成一個(gè)基層治理為市域社會(huì)治理打基礎(chǔ)、市域社會(huì)治理現(xiàn)代化帶動(dòng)基層治理現(xiàn)代化的良好局面。
（作者：中央宣講團(tuán)成員、民政部副部長(zhǎng) 詹成付）
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