適老版_中華人民共和國民政部

詹成付

慈善財產(chǎn)是開展慈善活動、實現(xiàn)慈善目的的物質(zhì)基礎(chǔ)和重要保障，深受慈善組織、捐贈人、受益人和社會各界的高度關(guān)注。人們在慈善實踐中發(fā)現(xiàn)，慈善募捐募集的是財產(chǎn)，慈善捐贈捐贈的還是財產(chǎn)，慈善信托雖然開展活動的方式不同于慈善募捐、慈善捐贈，但其管理和處分的東西也還是財產(chǎn)。由此可見，慈善財產(chǎn)是慈善募捐、慈善捐贈、慈善信托的交集點。所以，盡管前述章節(jié)相應(yīng)條文不同程度、不同側(cè)面地涉及了慈善財產(chǎn)，也作出了相應(yīng)規(guī)范，但在規(guī)范了慈善募捐（第三章）、慈善捐贈（第四章）、慈善信托（第五章）之后，《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱慈善法）還是用一章的篇幅來對慈善財產(chǎn)這個重要問題作出系統(tǒng)全面的規(guī)范，既有機(jī)銜接了前述章節(jié)的有關(guān)法律規(guī)定，更進(jìn)一步提醒人們要高度重視慈善財產(chǎn)的規(guī)范運(yùn)作。慈善法頒布以來的實踐表明，慈善財產(chǎn)是影響慈善公信力的重要方面，慈善領(lǐng)域出現(xiàn)的種種爭議乃至亂象，絕大多數(shù)源于對慈善財產(chǎn)理解和把握上出現(xiàn)的偏差。

2016年3月，第十二屆全國人民代表大會第四次會議通過的慈善法用十個條文對慈善財產(chǎn)進(jìn)行規(guī)范，明確了什么是慈善財產(chǎn)，如何管理、使用慈善財產(chǎn)，如何使慈善財產(chǎn)保值增值，如何提高慈善財產(chǎn)的使用效益，如何確定慈善組織慈善活動年度支出以及管理費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)等一系列重要問題。2023年12月，第十四屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議通過的修改決定，涉及第六章（慈善財產(chǎn)）的主要是將原法第六十條改為第六十一條，并將有關(guān)內(nèi)容修改為：“慈善組織應(yīng)當(dāng)積極開展慈善活動，遵循管理費(fèi)用、募捐成本等最必要原則，厲行節(jié)約，減少不必要的開支，充分、高效運(yùn)用慈善財產(chǎn)。具有公開募捐資格的基金會開展慈善活動的年度支出，不得低于上一年總收入的百分之七十或者前三年收入平均數(shù)額的百分之七十；年度管理費(fèi)用不得超過當(dāng)年總支出的百分之十；特殊情況下，年度支出和管理費(fèi)用難以符合前述規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)報告辦理其登記的民政部門并向社會公開說明情況。慈善組織開展慈善活動的年度支出、管理費(fèi)用和募捐成本的標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院民政部門會同財政、稅務(wù)等部門制定。捐贈協(xié)議對單項捐贈財產(chǎn)的慈善活動支出和管理費(fèi)用有約定的，按照其約定。慈善信托的年度支出和管理費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，由國務(wù)院民政部門會同財政、稅務(wù)和金融監(jiān)督管理等部門制定。”

對照原法第六十條內(nèi)容，修改后的第六十一條除文字性修改外，主要增加了以下新內(nèi)容：

一是將“募捐成本”單獨提出并明確納入到充分高效運(yùn)用慈善財產(chǎn)的要求之中。這是對慈善法第十三條關(guān)于慈善組織向民政部門年度報告內(nèi)容新增加募捐成本要求的回應(yīng)，也是對原法第二十四條關(guān)于慈善組織公開募捐方案中募捐成本的回應(yīng)，具有兩方面的意義。其一，是對社會上一些人存在的慈善組織運(yùn)行應(yīng)當(dāng)零成本這種不正確認(rèn)識的糾正。和企業(yè)營銷一樣，慈善募捐也是有成本的。所謂募捐成本又稱籌資費(fèi)用，根據(jù)《民間非營利組織會計制度》的規(guī)定，籌資費(fèi)用是指民間非營利組織為籌集業(yè)務(wù)活動所需資金而發(fā)生的費(fèi)用。民間非營利組織為了獲得捐贈資產(chǎn)而發(fā)生的費(fèi)用包括舉辦募款活動費(fèi)，準(zhǔn)備、印刷和發(fā)放募款宣傳資料費(fèi)，以及其他與募款或者爭取捐贈資產(chǎn)有關(guān)的費(fèi)用。由此看出，那種認(rèn)為慈善組織運(yùn)行，特別是慈善募捐應(yīng)當(dāng)零成本的認(rèn)識是不正確的，而明確提出“募捐成本”這一概念就是對類似偏差認(rèn)識的糾正。其二，是對從事慈善活動的一些人存在的慈善組織運(yùn)行可以不計成本這種認(rèn)識的糾正。實踐中已屢屢出現(xiàn)募捐成本過高甚至失控，導(dǎo)致出現(xiàn)真正用于慈善項目的資金減少、違背慈善初心的現(xiàn)象。明確要求慈善組織開展慈善活動必須“遵循管理費(fèi)用、募捐成本等最必要原則”，有利于慈善組織加強(qiáng)對募捐成本的管理，厲行節(jié)約，減少不必要的開支，充分高效地運(yùn)用慈善財產(chǎn)。

二是將個別“年度支出”納入特殊情況。原法第六十條規(guī)定：“慈善組織中具有公開募捐資格的基金會開展慈善活動的年度支出，不得低于上一年總收入的百分之七十或者前三年收入平均數(shù)額的百分之七十；年度管理費(fèi)用不得超過當(dāng)年總支出的百分之十，特殊情況下，年度管理費(fèi)用難以符合前述規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)報告其登記的民政部門并向社會公開說明情況。”實踐表明，慈善組織的捐贈收入和慈善活動支出存在不確定性和波動性，如果遇上較大的突發(fā)應(yīng)急事件，不僅年度管理費(fèi)用要求難以達(dá)標(biāo)，年度支出要求也難以達(dá)標(biāo)。這次修法將年度支出和年度管理費(fèi)用一并納入特殊情況，同時報告其登記的民政部門并向社會公開說明情況，有利于這一難題的化解。

三是規(guī)定“慈善組織開展慈善活動的年度支出、管理費(fèi)用和募捐成本的標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院民政部門會同財政、稅務(wù)等部門制定”。年度支出體現(xiàn)的是慈善組織為了實現(xiàn)慈善目的而進(jìn)行的投入，要落實充分高效原則，不能低于一定的標(biāo)準(zhǔn)，實踐中要盡可能地做加法。管理費(fèi)和募捐成本體現(xiàn)的是慈善組織維持自身運(yùn)營和募集資金的成本，要落實厲行節(jié)約原則，不能高于一定標(biāo)準(zhǔn)，實踐中要盡可能地做減法。考慮到不同類型的慈善組織有其不同特點，修改后的慈善法仍然沒有對所有慈善組織的年度支出、管理費(fèi)用和募捐成本標(biāo)準(zhǔn)作出統(tǒng)一規(guī)定，而是授權(quán)國務(wù)院民政部門會同財政、稅務(wù)等部門制定。早在2016年10月11日，民政部、財政部、國家稅務(wù)總局就制定了《關(guān)于慈善組織開展慈善活動年度支出和管理費(fèi)用的規(guī)定》，明確了慈善組織中具有公開募捐資格的社會團(tuán)體和社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，以及慈善組織中不具有公開募捐資格的基金會、社會團(tuán)體、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的年度慈善活動支出和年度管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。由于這次修法時將募捐成本單獨列出，相信有關(guān)部門在完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)時，會對現(xiàn)有慈善組織費(fèi)用的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行梳理，并按照厲行節(jié)約、充分高效運(yùn)用慈善財產(chǎn)的要求，根據(jù)不同類型慈善組織的情況作出明確規(guī)定。

四是增加“慈善信托的年度支出和管理費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，由國務(wù)院民政部門會同財政、稅務(wù)和金融監(jiān)督管理等部門制定”的規(guī)定。此前，慈善法和相關(guān)法律法規(guī)沒有對慈善信托的年度支出和管理費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)作出統(tǒng)一規(guī)定，各地在實踐中做法不一、差異較大，在這次修法的過程中絕大多數(shù)意見認(rèn)為，對慈善信托的支出和管理費(fèi)用作出一定規(guī)范，有利于促進(jìn)慈善信托事業(yè)的發(fā)展。所以，法律授權(quán)國務(wù)院民政部門會同財政、稅務(wù)和金融監(jiān)督管理等部門制定慈善信托的年度支出和管理費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。相信這一標(biāo)準(zhǔn)落實落地后一定會促進(jìn)慈善信托的進(jìn)一步發(fā)展。

總覽慈善財產(chǎn)這一章，理解和把握好以下三個重要問題，對理解和把握好全章的精神，并在實踐中管理和運(yùn)用好慈善財產(chǎn)，具有重要意義。

一、慈善財產(chǎn)及其特性

如果對這個問題理解和把握出現(xiàn)偏差，那么在實踐中就很難做到正確管理和使用慈善財產(chǎn)。慈善財產(chǎn)就是慈善組織為了實現(xiàn)慈善宗旨和目的的財產(chǎn)。按照慈善法規(guī)定，慈善組織的財產(chǎn)由三部分構(gòu)成：一是發(fā)起人捐贈、資助的創(chuàng)始財產(chǎn)；二是通過公開募捐或定向募捐募集的財產(chǎn)；三是管理慈善信托、經(jīng)營性收入、接受政府購買服務(wù)等途徑得來的其他合法財產(chǎn)。（參見第五十二條）從慈善財產(chǎn)的構(gòu)成或得來的途徑可以看出，慈善財產(chǎn)具有以下特性：

一是合法性。慈善財產(chǎn)的合法性既包括取得方式的合法性，也包括財產(chǎn)自身的合法性。所謂取得方式的合法性，舉例來說，具有公開募捐資格的慈善組織面向社會公眾開展公開募捐取得的財產(chǎn)是合法財產(chǎn)，反之，不具有此資格的慈善組織進(jìn)行公開募捐取得的財產(chǎn)不合法。所謂財產(chǎn)自身的合法性，以慈善捐贈為例，捐贈人捐贈的財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)是其有權(quán)處分的合法財產(chǎn)，不能將貪污、受賄、盜竊等違法犯罪手段取得的財產(chǎn)進(jìn)行捐贈。

二是社會公共性。從財產(chǎn)來源看，慈善組織的創(chuàng)始財產(chǎn)來自捐贈、資助，不同于由股東共同投資設(shè)立公司的財產(chǎn)，任何組織和個人（包括創(chuàng)始財產(chǎn)的提供者）對慈善組織都不享有股東權(quán)利。從財產(chǎn)目的來看，慈善組織以開展慈善活動為宗旨，受益人是不特定的社會公眾，在某種意義上也可以說慈善組織是代表廣大社會公眾管理和使用慈善財產(chǎn)。

三是不得分配性。慈善組織的財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)章程和捐贈協(xié)議的規(guī)定全部用于慈善目的，不得在發(fā)起人、捐贈人以及慈善組織成員中分配（參見第五十三條）。這種不得分配，既包括慈善組織存續(xù)期間的財產(chǎn)不得分配，也包括慈善組織清算后的剩余財產(chǎn)不得分配，還包括慈善項目完成后的剩余財產(chǎn)不得返還給捐贈人；既包括發(fā)起人捐贈、資助的創(chuàng)始財產(chǎn)不得分配，也包括通過慈善募捐募集的財產(chǎn)不得分配，還包括合法投資取得收益等財產(chǎn)不得分配。

總之，慈善財產(chǎn)的特性是慈善宗旨和使命賦予的，慈善組織對其財產(chǎn)擁有所有權(quán)，但這種所有權(quán)是受到限制的所有權(quán)。所謂受到限制的所有權(quán)，就是說，慈善組織雖然能夠完全占有其財產(chǎn)，但在財產(chǎn)的管理和使用上有著嚴(yán)格的邊界，那就是必須按照自身慈善目的的要求來管理和使用慈善財產(chǎn)，不能任意使用、收益和處分。

二、如何管理和運(yùn)用慈善財產(chǎn)

既然慈善財產(chǎn)要全部用于慈善目的，那么，如何才能做到呢？這就必然涉及慈善財產(chǎn)管理和使用這個重要問題。為此，慈善法設(shè)計出了以慈善組織為重要責(zé)任主體的關(guān)于慈善財產(chǎn)管理和使用的一系列規(guī)則。

第一，任何組織和個人不得私分、挪用、截留或者侵占慈善財產(chǎn)（第五十三條）。這是一個大的原則和要求，對方方面面都有約束力。如果慈善組織違反這一原則和要求，將依據(jù)慈善法第一百零九條來執(zhí)行相關(guān)規(guī)定：由縣級以上人民政府民政部門責(zé)令限期改正，予以警告或者責(zé)令限期停止活動，并沒收違法所得；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷登記證書并予以公告。如果縣級以上人民政府民政部門和其他有關(guān)部門及其工作人員違反這一原則和要求，將依據(jù)慈善法第一百二十條來執(zhí)行相關(guān)規(guī)定：由上級機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正；依法應(yīng)當(dāng)給予處分的，由任免機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予處分。

第二，慈善組織對募集的財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)?shù)怯浽靸裕瑖?yán)格管理，專款專用。捐贈人捐贈的實物不易儲存、運(yùn)輸或者難以直接用于慈善目的的，慈善組織可以依法拍賣或者變賣，所得收入扣除必要費(fèi)用后，應(yīng)當(dāng)全部用于慈善目的（參見第五十四條）。

第三，慈善組織可以對其財產(chǎn)進(jìn)行保值增值。但要遵循合法、安全、有效的原則，重大投資方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)決策機(jī)構(gòu)組成人員三分之二以上同意。政府資助的財產(chǎn)和捐贈協(xié)議約定不得投資的財產(chǎn)，不得用于投資。慈善組織的負(fù)責(zé)人和工作人員不得在慈善組織投資的企業(yè)兼職或者領(lǐng)取報酬。（參見第五十五條）。

第四，慈善組織開展慈善活動，應(yīng)當(dāng)依照法律法規(guī)和章程的規(guī)定，按照募捐方案或者捐贈協(xié)議使用捐贈財產(chǎn)。慈善組織確需變更募捐方案規(guī)定的捐贈財產(chǎn)用途的，應(yīng)當(dāng)報原備案的民政部門備案；確需變更捐贈協(xié)議約定的捐贈財產(chǎn)用途的，應(yīng)當(dāng)征得捐贈人同意（參見第五十六條）。　

第五，慈善組織應(yīng)當(dāng)合理設(shè)計慈善項目，優(yōu)化實施流程，降低運(yùn)行成本，提高慈善財產(chǎn)使用效益。慈善組織應(yīng)當(dāng)建立項目管理制度，對項目實施情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督（第五十七條）。

第六，慈善項目終止后捐贈財產(chǎn)有剩余的，按照募捐方案或者捐贈協(xié)議處理。募捐方案未規(guī)定或者捐贈協(xié)議未約定的，慈善組織應(yīng)當(dāng)將剩余財產(chǎn)用于目的相同或者相近的其他慈善項目，并向社會公開（參見第五十八條）。

第七，慈善組織確定慈善受益人，應(yīng)當(dāng)堅持公開、公平、公正的原則，不得指定或者變相指定慈善組織管理人員的利害關(guān)系人作為受益人（參見第五十九條）。慈善組織根據(jù)需要可以與受益人簽訂協(xié)議，明確雙方權(quán)利義務(wù)，約定慈善財產(chǎn)的用途、數(shù)額和使用方式等內(nèi)容。受益人應(yīng)當(dāng)珍惜慈善資助，按照協(xié)議使用慈善財產(chǎn)。受益人未按照協(xié)議使用慈善財產(chǎn)或者有其他嚴(yán)重違反協(xié)議情形的，慈善組織有權(quán)要求其改正；受益人拒不改正的，慈善組織有權(quán)解除協(xié)議并要求受益人返還財產(chǎn)（參見第六十條）。

第八，慈善組織應(yīng)當(dāng)積極開展慈善活動，遵循管理費(fèi)用、募捐成本等最必要原則，厲行節(jié)約，減少不必要的開支，充分、高效運(yùn)用慈善財產(chǎn)。具有公開募捐資格的基金會開展慈善活動的年度支出，不得低于上一年總收入的百分之七十或者前三年收入平均數(shù)額的百分之七十；年度管理費(fèi)用不得超過當(dāng)年總支出的百分之十；特殊情況下，年度支出和管理費(fèi)用難以符合前述規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)報告辦理其登記的民政部門并向社會公開說明情況（第六十一條）。

無數(shù)事實反復(fù)證明，這些規(guī)則是實踐經(jīng)驗的深刻總結(jié)，只有按照這些規(guī)則去管理和使用，才能使慈善財產(chǎn)全部用于慈善目的，我們要認(rèn)真學(xué)習(xí)和把握。

三、為慈善組織管理和使用好慈善財產(chǎn)創(chuàng)造條件

如前所述，慈善組織在管理和使用好慈善財產(chǎn)上負(fù)有主要責(zé)任，但不是唯一責(zé)任，政府的有關(guān)部門也肩負(fù)著重要責(zé)任。慈善法第六章除了明確規(guī)定政府部門和個人不得私分、挪用、截留或者侵占慈善財產(chǎn)外，還明確賦予國務(wù)院有關(guān)部門政策創(chuàng)制的責(zé)任，而政策創(chuàng)制任務(wù)之多，也是慈善法中別的章節(jié)里沒有的。國務(wù)院有關(guān)部門要勇于擔(dān)當(dāng)、履職盡職、推動相關(guān)政策創(chuàng)制盡快落實落地，為慈善組織進(jìn)一步管理使用好慈善財產(chǎn)創(chuàng)造條件。

一是要完善慈善組織為實現(xiàn)財產(chǎn)保值增值進(jìn)行投資的具體辦法。慈善法第五十五條規(guī)定：慈善組織為實現(xiàn)財產(chǎn)保值、增值進(jìn)行投資的具體辦法，由國務(wù)院民政部門制定。2018年10月25日，民政部部務(wù)會議通過了《慈善組織保值增值投資活動管理暫行辦法》，對慈善組織的投資活動允許范圍、禁止領(lǐng)域、決策機(jī)制、止損集中、風(fēng)險防控、責(zé)任追究等一系列問題作出了明確規(guī)定。實踐證明，這個辦法是有用有效的，應(yīng)結(jié)合近些年的實踐，進(jìn)一步完善這個辦法。

二是根據(jù)慈善法第六十一條規(guī)定，由國務(wù)院民政部門會同財政、稅務(wù)部門制定慈善組織開展慈善活動的年度支出、管理費(fèi)用和募捐成本的標(biāo)準(zhǔn)。要在總結(jié)《關(guān)于慈善組織開展慈善活動年度支出和管理費(fèi)用的規(guī)定》的基礎(chǔ)上，將慈善組織開展慈善活動的年度支出、管理費(fèi)用和募捐成本這三個標(biāo)準(zhǔn)明確制定出來，供慈善組織共同遵循。

三是由國務(wù)院民政部門會同財政、稅務(wù)和金融監(jiān)管部門制定慈善信托的年度支出和管理費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)（參見第六十一條）。此外，還要落實好慈善法明確規(guī)定的國家對慈善事業(yè)給予的各項稅收優(yōu)惠政策（參見第八十五條至九十五條），這對做大做優(yōu)慈善財產(chǎn)具有重要的激勵作用。

（作者系第十四屆全國人大代表、全國人大社會建設(shè)委員會委員）

慈善法導(dǎo)讀（六） 關(guān)于理解和把握“慈善財產(chǎn)”的三個重要問題

慈善法導(dǎo)讀（六）
關(guān)于理解和把握“慈善財產(chǎn)”的三個重要問題