適老版_中華人民共和國民政部

中國社會科學院社會學所課題組

推進和發(fā)展養(yǎng)老服務事業(yè)和產業(yè)，必須有效把握老年人對養(yǎng)老服務的真實需求。中國社會科學院社會學所課題組近期在福建省晉江市農村地區(qū)調研了老年人生活現(xiàn)狀、養(yǎng)老服務需求及養(yǎng)老服務使用情況。總體而言，農村養(yǎng)老服務存在“雙低雙高”問題，一方面，農村老年人的收入水平、購買力較低，農村養(yǎng)老服務供給程度低；另一方面，農村老年人獨居比例較高，失能無人照護的比例也較高。這兩方面養(yǎng)老問題亟待政策制定者重視起來。

農村老年人的現(xiàn)實處境分析

獨居老年人群占主體。從調研情況看，農村老人空巢主要有三方面因素，一是，隨著城市快速發(fā)展，子女在縣城買房定居，但老年人習慣農村的生活方式，自愿留守農村。二是，農村的社會保障水平低，老年人沒有足夠的經(jīng)濟能力支撐城市生活費用，更不愿意成為子女的負擔。三是，個體化思想逐漸改變了傳統(tǒng)家庭文化，子女家庭由于經(jīng)濟、住房等壓力，本身也不愿意與老人同住。隨著老年人獨居比例的提高，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式越來越難以為繼。調研發(fā)現(xiàn)，高齡獨居老人存在很高的失能風險，一位80歲的老人因獨居跌倒摔傷，沒有及時救治，自理能力受到很大影響。老年獨居實際上對社會化照護服務提出更高要求，需要動員全社會的資源共同解決。

老年人收入來源少，養(yǎng)老金水平低。盡管最近20多年，我國在社會保障領域進行了一系列改革探索，實現(xiàn)了制度轉型和惠及范圍擴展，但目前農民養(yǎng)老金普遍較低。根據(jù)2021年中國社會科學院中國社會狀況綜合調查數(shù)據(jù)，城鎮(zhèn)職工年均養(yǎng)老金為20587元，而新農保養(yǎng)老金年均水平為5287元，前者是后者的4倍。福建省泉州市整體經(jīng)濟發(fā)展水平較高，但農民的基本養(yǎng)老金并不高，年均養(yǎng)老金水平僅為4800元，其中失地農民年均養(yǎng)老金水平為6000元，非失地老人的年均養(yǎng)老金僅為1200元。同期，城鎮(zhèn)退休職工的年均養(yǎng)老金水平是3萬元；基本醫(yī)療保障方面，職工的籌資水平約為農民的4倍左右；此外，其他基本公共服務項目也存在明顯差異。調研中，許多老年農民希望提高養(yǎng)老金水平和醫(yī)療保障水平，在詢問老年人需要什么養(yǎng)老服務時，農村老人更多反映的是“需要現(xiàn)金支持”，側面反映了當下農村社會保障程度低是制約養(yǎng)老服務發(fā)展的一個重要因素。

農村失能老人照料問題突出。一人失能，全家失衡。調研中，農村失能老年人的照料主要有兩種形式：如果夫妻健在，一方失能，配偶通常承擔主要照料責任；如果老年喪偶或獨居失能，就近選擇便宜的養(yǎng)老機構照料是常見的解決方案。第一種情況下，課題組調研了若干失能老年家庭，通常是高齡女性承擔高齡男性的照料工作，一位調研對象表示，“自從丈夫患老年下肢靜脈栓塞，每天重復繁重的搬上搬下、擦洗喂飯等照料工作，徹夜不能休息，精神狀態(tài)非常差，經(jīng)常產生厭世傾向”。另一位調研對象，在調研過程中丈夫大便失禁，她情緒崩潰，對生活失去希望。在高齡失能家庭中，高齡照料者身體、精神上承受了非常大的壓力，社會缺乏有效的緩解措施，一方面照料者可能會對照料對象產生厭惡、虐待行為；另一方面，長期的照料壓力對高齡照料者自身健康和心理產生負面影響。第二種情況下，單身失能老年人入住養(yǎng)老機構是比較理想的選擇，但需要家庭具備一定的經(jīng)濟實力。在泉州本地，民營養(yǎng)老機構失能專區(qū)的價格在月均4000元-5000元；社區(qū)養(yǎng)老機構失能專區(qū)的價格在月均2000元-3000元，無論哪類機構，以農村老年人200元-500元的月均養(yǎng)老金水平都難以負擔，需要子女互惠共濟，承擔失能老人的照料成本。

聚焦農村養(yǎng)老需求，加大養(yǎng)老服務有效供給

由于發(fā)展階段不同，解決農村養(yǎng)老服務的措施也應與城市不同。農村養(yǎng)老服務處于起步階段，市場機制尚不健全，政府仍需發(fā)揮主導作用。在市場機制和政府機制選擇上，城市通過發(fā)展嵌入式養(yǎng)老機構，可以激活市場主體，發(fā)展養(yǎng)老服務產業(yè)。農村居民收入較低，自身購買力較弱，而鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務單位成本又大大高于城鎮(zhèn)，市場機制在鄉(xiāng)村可能失靈，在干預措施上，一是需要在人口布局、養(yǎng)老服務設施建設和養(yǎng)老服務供給機制等方面采取更加科學的公共政策，并在財政補助上予以傾斜。二是需要將各類社會保障、公共服務政策整合推進，單靠民政的社區(qū)、居家養(yǎng)老服務供給，僅能滿足老年人的部分需求。各類養(yǎng)老服務政策整合推進，才能推動養(yǎng)老服務有效供給。

農村養(yǎng)老服務重點人群應放在失能失智人群社會服務供給上。養(yǎng)老服務領域需要大量的資源，這就需要明確重點，尤其是政府主導提供的基本養(yǎng)老服務，要明確主要解決哪部分人的哪些問題，失能失智老人的基本生活照護是重中之重。具體來講：一是面向失能失智老人的長期照護服務，這就需要培養(yǎng)一支專業(yè)化的服務隊伍；二是強調醫(yī)療機構與養(yǎng)老服務之間的銜接，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、鄉(xiāng)村醫(yī)生的網(wǎng)絡優(yōu)勢，破除制度壁壘，鼓勵鄉(xiāng)村醫(yī)生為社區(qū)高齡、重病、失能等老年群體提供定期體檢、上門巡診、家庭病床、社區(qū)護理、健康管理等基本服務。

結合農村實際，注重挖掘鄉(xiāng)村在地化資源，扶持家庭照料者。養(yǎng)老服務人才短缺是一個長期性問題，需要挖掘在地化資源，扶持家庭照料者。一是梳理社區(qū)內部人才資源，將非正式照料服務與正式照護培訓有機結合起來。培訓本社區(qū)、本鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的中年勞動力和低齡老人參與到社區(qū)養(yǎng)老服務中來，解決就業(yè)的同時還可以照顧到老年人的情感需求。例如在江蘇省射陽縣，當?shù)卣M專業(yè)服務組織培訓村莊里的中年婦女成為照護員，由她們?yōu)槔先颂峁┥祥T服務，受到老年人的普遍歡迎。二是對家庭照料者給予支持。已有越來越多的地方實踐支持照料者領取長期照護保險，如四川省成都市的長期照護保險可以直接支付給提供居家照護服務的親屬。除經(jīng)濟支持之外，家庭照料者還缺乏時間和技術的支持，在時間支持上，目前農村高齡家庭照料者缺乏喘息性的支持服務，需要動員社區(qū)資源，降低老年照料者的健康和心理壓力；在技術支持上，可以以地方職業(yè)院校為骨干，圍繞家庭照料基礎知識，免費開展生活照護、疾病照護、護理技能等科目的培訓，切實為家庭照料者賦能。

關于破解農村養(yǎng)老“雙低雙高”問題的建議